Das Bund-Länder-Programm Stadtumbau Ost

Die Regierungskommission „Wohnungswirtschaftlicher Strukturwandel in den neuen Ländern“

„In Ostdeutschland stehen eine Million Wohnungen - das sind 13% des Bestandes - leer. Etwa 400.000 Wohnungen waren schon 1990 unbewohnbar und verfielen. Inzwischen stieg der Leerstand durch Neubau von knapp 800.000 Wohnungen trotz wachsender Zahl der Haushalte um rund 600.000 an. Nur gut die Hälfte des gesamten Leerstandes wird noch am Markt angeboten. Der Rest ist ‚ausgebucht oder unbewohnbar‘“, stellt im Jahr 2000 die Regierungskommission „Wohnungswirtschaftlicher Strukturwandel in den neuen Bundesländern“ in ihrem Bericht fest.

Zu den Ursachen des Leerstands erklärt die Kommission: „Die überregionale Wanderung (Ost-West und Ausland) hat zwar in einigen Regionen zu hohen Leerständen geführt, insgesamt ist sie jedoch nicht für die Leerstände verantwortlich. Von hoher Bedeutung waren dagegen in fast allen Stadtregionen hohe Abwanderungen aus den Kernstädten in das Umland.“

Der Bericht weist auf die negativen Folgen für die Entwicklung der Städte hin: „Ungelenkte Vorgänge der Schrumpfung und des Verfalls zerstören das notwendige Gleichgewicht zwischen Bevölkerung, Wohnbauten, Verkehrssystemen sowie sämtlichen Elementen der privaten und öffentlichen Infrastruktur (Dienstleistungen, Handel, Gesundheit, Schulen, Kultur). Viele Städte drohen dadurch auseinander zu brechen. Sie zerfallen in Fragmente aus leeren Altbaugebieten, in neuer Pracht wieder erstandenen Kernbereichen, halbleeren durch Abriss schrumpfenden Plattensiedlungen – vor allem dort, wo die DDR-Industrien zusammengebrochen sind – und in neue, große Einfamilienhaussiedlungen.“

Diese im Auftrag der Bundesregierung erstellte Analyse markiert den Beginn der politischen Debatte über den Stadtumbau Ost. Unter anderem schlug die Regierungskommission ein umfangreiches Abrissprogramm vor. Der Vorsitzende der Kommission Hinrich Lehmann-Grube, Oberbürgermeister der Stadt Leipzig a.D., machte in diesem Zusammenhang deutlich: „Wohnungsabrisse schneiden in gewachsene Städte ein. Sie zerreißen ehemals eng verflochtene Nachbarschaften. Deshalb müssen Abrisse eingebettet sein in eine offene politische Diskussion, in der Konsens über die künftige Stadtentwicklung gesucht werden sollte. Die betroffenen Nachbarschaften müssen die Gründe kennen und müssen erfahren, was danach kommt. Denn die Abrisse sollten der Start zu einer Neuentwicklung sein. Wo immer möglich sollten die Grundstücke für Neubauten bereitstehen oder sie sollten in neuer Verwendung (Grünflächen, Spielplätze, Parkplätze, Freizeit Aktivitäten) die Lebensqualität in den Städten steigern.“

2002 wurde auf Grundlage der Handlungsempfehlungen des Kommissionsberichts das Bund-Länder-Programm Stadtumbau Ost als Teil der Städtebauförderung eingeführt.

Der Wettbewerb „Stadtumbau Ost“

Den Auftakt des Programms Stadtumbau Ost bildete der Bundeswettbewerb „Stadtumbau Ost - für lebenswerte Städte und attraktives Wohnen“, der von November 2001 bis September 2002 durchgeführt wurde. Der Wettbewerb sollte kommunale Planungsprozess anstossen. Insbesondere sollten ostdeutsche Städte integrierte Stadtentwicklungskonzepte entwickeln, in denen unterschiedliche Interessen der am Stadtentwicklungsprozess Beteiligten Berücksichtigung finden, um damit Voraussetzungen für einen fundierten Umbau zu schaffen. Zugleich wurden Konzepte zur Stadtentwicklung prämiert, die beispielhafte und wegweisende Lösungen für vom Leerstand betroffene Städte aufzeigen. Auf Grundlage dieser kommunalen integrierten Stadtentwicklungskonzepte sollten die Mittel des neuen Städtebauförderungs-Programms Stadtumbau Ost eingesetzt werden.

Ausgelobt wurde der Wettbewerb vom Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, das sich angesichts der hohen Wohnungsleerstände in den neuen Ländern zum Ziel gesetzt hatte, die Erarbeitung von integrierten Stadtentwicklungskonzepten zu beschleunigen. „259 Kommunen aus den neuen Ländern und 10 Stadtteile aus Berlin wurden von Bund und Ländern zur Teilnahme am Wettbewerb ausgewählt. Sie erhielten abhängig von der Stadtgröße eine Förderung in Höhe von bis zu 125.000 € zur Erstellung integrierter Stadtentwicklungskonzepte“, berichtet das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen 2003 in einer Dokumentation, die Wettbewerb und Preisträger vorstellt.

Um die Erfahrungen von Städten, die bereits mit der Erarbeitung von Stadtentwicklungskonzepten begonnen hatten, für alle Städte und Gemeinden nutzbar zu machen, gab eine Arbeitshilfe zum „Stadtumbau in den neuen Ländern“ einen Überblick über Aufgabenstellungen und Lösungsansätze integrierter Konzepte und dokumentierte ausgewählte Best-Practice-Beispiele.

Die vom Bundesministerium in Auftrag gegebene Auswertung des Bundeswettbewerbs Stadtumbau Ost ermittelt Unterschiede und Parallelen  der Herangehensweise in den Städten: „Die qualitative Evaluation, die sich auf 30 gemeinsam mit den Bundesländern ausgewählte Städte bezog, zeigt die große Vielfalt der Ansätze und Lösungsstrategien in den Wettbewerbsbeiträgen auf. Methodisch gehen die Städte jedoch nach einem ähnlichen Schema an den Stadtumbau heran, was als Anzeichen für die Herausbildung einer entsprechenden planerischen Praxis anzusehen ist. Nach der Analyse der Stadtstruktur und des Wohnungsbestandes findet eine Auseinandersetzung mit den gesamtstädtischen Entwicklungszielen statt. Unter Einbeziehung der regionalen und wirtschaftlichen Funktion, vielfach auch der Geschichte, ergeben sich in Verbindung mit dem Leitbild dann die Entwicklungsoptionen für die einzelnen Quartiere und Wohnungsmarktsegmente. Diese werden planerisch in Gebietskategorien gefasst, die u. a. Prioritäten sowie die Interventions- bzw. Förderintensität beinhalten. Dabei werden aufgrund der unterschiedlichen Nachfragesituation und Eigentumsverhältnisse unterschiedliche Strategien für Plattenbau- und Altbauquartiere festgelegt. In der Gesamtheit der Konzepte geht es um eine Reduzierung der Plattenbestände sowie eine Modifizierung der Altbaustrukturen für neue Wohnansprüche. Schließlich werden die geplanten Projekte anhand von Schwerpunktgebieten mit städtebaulichen Entwürfen oder Maßnahmenkatalogen konkretisiert.

Die Umsetzung der Stadtumbaukonzepte setzt eine Verständigung zwischen den verschiedenen Wohnungsmarktakteuren und ihren jeweiligen Interessenslagen voraus. Dazu gehört die Früherkennung von Konflikten und eine besondere Aufmerksamkeit bei der Gestaltung des Diskussionsprozesses und der Öffentlichkeitsarbeit. Wenige Städte konnten bereits in der  Wettbewerbsphase verbindliche Vereinbarungen zum Rückbau vorweisen. Offene Fragen bestehen auch beim Rückbau der technischen Infrastruktur und der Nachnutzung früherer Wohnbauflächen. In diesem Sinne stellen vielen Wettbewerbsbeiträge einen ersten Arbeitsstand dar, der einer laufenden Fortschreibung und Konkretisierung im Rahmen der Umsetzung bedarf.“

Das Bund-Länder-Programm

Mit dem Zuschussprogramm für Rückbau und Aufwertung sowie den Zuschüssen für die Bildung von Wohneigentum führte das Bund-Länder-Programm Stadtumbau Ost neue Instrumente für die Entwicklung schrumpfender Städte ein. Schwerpunkte des Programms und damit förderfähig sind die Durchführung von Aufwertungsmaßnahmen in längerfristig zu erhaltenden Stadtquartieren sowie die Realisierung von Rückbauten leer stehender Wohnungen. Rückbaumaßnahmen werden jeweils zur Hälfte von Bund und Ländern finanziert. Demgegenüber werden Aufwertungsmaßnahmen je zu einem Drittel von Bund, Ländern und Kommunen selbst finanziert.  Insgesamt werden von 2002 bis 2009 rund 2,5 Milliarden Euro für den Stadtumbau Ost zur Verfügung gestellt.

Im Rahmen dieser übergeordneten Maßnahmen können insbesondere folgende Vorhaben unterstützt werden:   

• Aufwertung des Gebäudebestandes
• Anpassung der städtischen Infrastruktur
• Wiederverwendung freigelegter Flächen
• Verbesserung des Wohnumfeldes
• Freimachung von Wohnungen
• Rückbau von Wohnungen

Für einen geregelten Ablauf der Förderung werden jährlich Verwaltungsvereinbarungen zwischen Bund und Ländern getroffen, die sogenannten Verwaltungsvereinbarungen Städtebauförderung. Daneben wurde mit der BauGB Novelle 2004 auch der rechtliche Rahmen für die Umsetzung von Maßnahmen des Stadtumbaus gesetzt.

Neben dem Programm Stadtumbau Ost existieren noch weitere Förderprogramme für Wohnungsbau, Modernisierung oder Stadtentwicklung, die für Maßnahmen des Stadtumbaus relevant sein können. Diese orientieren sich – wie auch das Programm Stadtumbau Ost – an den übergeordneten Zielen Rückbau und Aufwertung.

2004 wurde die Bundestransferstelle Stadtumbau Ost im Auftrag des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) und des Bundesinstituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) am Institut für Regionalentwicklung und Strukturplanung (IRS) als programmspezifisches Kompetenzzentrum eingerichtet.

Im Januar 2006 legte die  Bundestransferstelle Stadtumbau Ost ihren Ersten Statusbericht „Stadtumbau Ost - Stand und Perspektiven“ vor. Er zeigt den bisher erreichten Stand der Programmumsetzung auf, stellt positive Erfahrungen aus den Programmkommunen vor, spricht aber auch noch vorhandene Probleme und Hemmnisse in der Programmdurchführung an. Ein inhaltlicher Schwerpunkt liegt auf der Darstellung von Ansätzen für eine weitere Qualifizierung des Programmteils Aufwertung innerhalb des Stadtumbauprogramms.

Zur Gewichtung der beiden Handlungsfelder des Programms – gezielte Aufwertung innerstädtischer Stadtquartiere und Rückbau dauerhaft nicht mehr benötigter Wohnungen, vorwiegend am Stadtrand – stellt der Bericht fest: „Für die Verortung der Stadtumbaumaßnahmen in Abhängigkeit von der individuellen Höhe der Wohnungsleerstände in den Fördergebieten lässt sich in allen Ländern die folgende Tendenz feststellen: Je geringer der Wohnungsleerstand in einem Gebiet, desto höher ist tendenziell der Anteil an Aufwertungsmitteln. Je höher der Wohnungsleerstand, desto höher ist auch der Anteil an Rückbaumitteln. (...)

Der Rückbau als Teil des Stadtumbaus konzentriert sich vorrangig in den DDR-Plattenbaugebieten mit bereits deutlich überdurchschnittlichen Leerständen. Die Reduzierung des Wohnungsleerstandes wird von den Kommunen also vorrangig dort umgesetzt, wo der Problemdruck bereits besonders hoch ist. Verbunden wird dies in zahlreichen Kommunen mit einem ‚Rückzug von außen nach innen‘, einem städtebaulichen Leitbild, das als notwendige Basis für die im Stadtumbau-Programm als Ziel formulierte Stärkung der Innenstädte anzusehen ist. Ob der Rückbau randstädtisch gelegener Plattenbauten jedoch tatsächlich als Entwicklungsimpuls für die Stärkung der Innenstädte interpretiert werden kann, ist nach der Hälfte der Programmlaufzeit noch nicht abschließend zu beurteilen. Gleichzeitig wird künftig sorgfältig zu beobachten sein, inwieweit möglicherweise der hohe Anteil an Rückbau in Gebieten mit überwiegender Altbausubstanz den Zielen des Programms entgegen steht.

Aufwertungsmaßnahmen werden in wesentlich weniger Fördergebieten gefördert als Rückbaumaßnahmen. Im Unterschied zum Programmteil Rückbau ist bei den Aufwertungsmaßnahmen keine deutliche Konzentration auf die randstädtischen Plattenbaugebiete festzustellen. Eine solche Konzentration ist in den Programmzielen auch nicht vorgesehen. Im Durchschnitt fließen die höchsten Fördersummen (sowohl für Aufwertung als auch für Rückbau) in die Stadtteile mit etwa 10 bis 30 % Leerstand. Der Anteil an Aufwertungsmitteln für Gebiete mit höheren Leerständen ist sehr gering, da entsprechende Investitionen in diesen Gebieten nicht immer als langfristig tragfähig erachtet werden können. Nur noch jedes fünfte Fördergebiet mit mehr als 30 % Leerstand erhält überhaupt Aufwertungsmittel. Somit werden die in den städtebaulichen Entwicklungskonzepten vorgenommenen Prioritätensetzungen konsequent umgesetzt. Dafür spricht auch die Tatsache, dass – im Gegensatz zu den Rückbaumitteln – die Aufwertungsmittel insgesamt eher in Gebiete mit älterer Bausubstanz fließen.“