Die Eigenheimzulage

Die Eigenheimzulage: Intention und Wirkung

Gründe für die Einführung der Eigenheimzulage
„Die Einführung der Eigenheimzulage als Instrument der Wohneigentumsförderung erfolgte im Jahr 1996 in erster Linie unter den Vorzeichen angespannter Wohnungsmärkte. Die Zielsetzungen waren vor allem sozial- und familienpolitisch begründet. Der Gesetzgeber verfolgte mit dieser Regelung besonders

• eine sozial gerechte Förderung durch die Abkehr von der früheren Progressionsabhängigkeit
• eine verstärkte Wohneigentumsbildung der sogenannten Schwellenhaushalte, insbesondere von Familien mit Kindern, auch durch Angebotsausweitung
• eine verstärkte Vermögensbildung inklusive der Stärkung der Altersvorsorge
• eine einfache Handhabbarkeit der Förderung (Verwaltungsvereinfachung, Planungssicherheit).“

Kritik an der Förderung
„Mit der zunehmenden regionalen Ausdifferenzierung der Wohnungsmärkte kommen die raumwirksamen Aspekte der Eigenheimzulage verstärkt in das Blickfeld der Politik. Insbesondere die Diskussion über die Stadt-Umland-Wanderungen in den neuen Ländern und die daraus folgende Leerstandsproblematik hat zur verstärkten Kritik an der Förderung geführt. Darüber hinaus hat die hohe Bautätigkeit in den Umlandkreisen und ländlichen Kreisen der Agglomerationen in den alten Ländern zu einer Auseinandersetzung über die Rolle der Eigenheimzulage auch unter städtebaulichen und raumordnerischen Gesichtspunkten geführt.“

Inanspruchnahme der Eigenheimzulage
„Im Jahr 2002 wurde erstmals eine Analyse zur Inanspruchnahme der Eigenheimzulage durch das BBR durchgeführt, die auch die räumlichen Wirkungen zum Gegenstand hatte. Entgegen der weit verbreiteten Auffassung machen die Ergebnisse deutlich, dass selbstgenutztes Wohneigentum zwischen 1996 und 2000 bundesweit stärker in Bestands- als in Neubauimmobilien gebildet wurde. Die Hälfte der Förderanträge zur Eigenheimzulage wurde für Bestandserwerbe (ca. 1,3 Mio Fälle), 44 % für Neubauten (1,1 Mio Fälle) und 6 % für Ausbau und Erweiterungen bestehender Gebäude gestellt. In den neuen Ländern liegt der Anteil des Neubaus mit 49 % aufgrund des Nachholeffektes zwar deutlich über dem Bundesdurchschnitt; dennoch überrascht auch der mit 45 % aller Fälle hohe Anteil von Bestandserwerben.“

Gründe für den hohen Anteil der Bestandserwerbe
„Die Gründe für die Bestandserwerbe lagen vor allem in dem vergleichsweise günstigen Preis, der schnellen Bezugsmöglichkeit der Objekte, aber auch die günstigere Lage spielten im Vergleich zu Neubauangeboten eine Rolle für die Entscheidung. Die intensive Eigentumsbildung im Bestand impliziert zum Teil auch eine umfangreiche Modernisierungs- und Instandsetzungstätigkeit. Die Eigentumserwerber im Bestand nehmen im großen Umfang Veränderungen am Wohngebäude vor, sei es in Form von Instandsetzung, Modernisierung, Ausbau oder Schönheitsreparaturen. Der Anteil liegt bei Erwerbern von Einfamilienhäusern bei etwa 70 %. Damit geht mit der Wohneigentumsbildung im Bestand in vielen Fällen auch eine städtebauliche Aufwertung der Bestände einher.“(...)

Änderungen der Eigenheimzulage seit 2004
„Zum 1.1.2004 wurden bei der Eigenheimzulage wesentliche Änderungen vorgenommen. Dies betrifft die Absenkung der Einkommensgrenzen, die Angleichung der Förderhöhe für Neubau und Bestand auf etwa dem Niveau der früheren Bestandsförderung sowie die Anhebung der Bemessungsgrundlage auf 125.000 Euro bei gleichzeitiger Verringerung des Förderbetrages auf 1 %. Mit diesen Anpassungsmaßnahmen soll zum einen die soziale Treffsicherheit der Förderung weiter erhöht werden. Zum anderen fand durch die Angleichung der Förderhöhe ein Paradigmenwechsel in der Wohnungspolitik statt, der eine Abkehr vom Fördergedanken des reinen Wohnungsneubaus hin zur Stärkung der Bestandsimmobilien bedeutet.“
(alle Zitate: Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen 2004: Nachhaltige Stadtentwicklung – ein Gemeinschaftswerk. Städtebaulicher Bericht der Bundesregierung 2004, S. 108, 109)

Die Eigenheimzulage als umstrittenes Instrument

Bedeutungszuwachs durch Kopplung mit familien- und vermögenspolitischen Zielen
„Für die Auseinandersetzung um die Eigenheimzulage in den beiden letzten Legislaturperioden des deutschen Bundestages ist kennzeichnend, dass wohnungspolitische gegenüber haushaltspolitischen Überlegungen zweitrangig gewesen sind. Kurz: Nicht die Neujustierung einzelner Förderkriterien standen zur Diskussion, sondern die komplette Streichung der Eigenheimzulage. Dabei wurde der Eigenheimzulage ein Tatbestand ‚zum Verhängnis‘, der in den Jahren zuvor ihre Entwicklung befördert hatte – nämlich der Tatbestand, dass sie als Instrument nicht zu den integralen Bestandteilen der Wohnungspolitik zählt (wie das Mietrecht oder das Wohngeld), sondern als Instrument zur Beförderung auch anderer Ziele gesehen und damit anderen Politikfeldern zugerechnet worden ist. Dazu zählte früher die Vermögensbildung allgemein, die in den letzten Jahren besonders mit einer Reform der Altersicherung in Verbindung gebracht wurde (‚Riesterrente‘), und die Förderung junger Familien mit Kindern ließ sie zu einem Instrument der Familienpolitik werden. Diese Verkoppelung mit anderen Zielen und Politikfeldern kann erklären, warum die Eigenheimzulage in den letzten Jahren (nicht zuletzt finanziell) einen bemerkenswerten Bedeutungszuwachs erfahren hat.

In einer Situation indes, in der Einsparmaßnahmen nachdrücklich gesucht wurden (wie nach den letzten Bundestagswahlen), musste die Eigenheimzulage nicht nur wegen ihres Fördervolumens ins Blickfeld geraten, sondern auch deswegen, weil von ihr keines der genannten Politikfelder bzw. keines der in diesen Politikfeldern dominierenden Ziele substanziell abhängt. Hinzu kam, dass die Förderung transparent ist, da die Kosten für die Eigenheimzulage alle zwei Jahre im Subventionsbericht des Bundesfinanzministeriums dokumentiert werden. Dieser ‚Vorzug‘ wurde der Eigenheimzulage geradezu zum Verhängnis.“

Einsparungen im Bundeshaushalt
„Um sich die Ausgangssituation im Herbst des Jahres 2002 zu vergegenwärtigen, ist daran zu erinnern, dass Bundesfinanzminister Eichel Einsparungen im Bundeshaushalt von 10 Mrd. Euro anstrebte und der Bundeskanzler ankündigte, Subventionen kürzen zu wollen.

Nachdem die Förderung des Erwerbs privaten Wohneigentums über individuelle Einkommenssteuerabzüge, deren gesamtes Fördervolumen nur schwerlich zu erfassen ist, im Jahr 1996 in direkte (Subventions-)Zahlungen umgewandelt worden war, konnten sie leichter in das Blickfeld des Finanzministeriums und der Haushaltspolitiker geraten. So antwortete die finanzpolitische Sprecherin der Grünen, Christine Scheel, während einer Pressekonferenz auf die Frage, wie denn die Koalitionäre bei ihren Konsolidierungsbemühungen vorgehen: ‚Wir nehmen den Subventionsbericht als Grundlage.‘ Und ein Blick auf die größten Posten im Subventionsbericht (BMF 2002) macht deutlich, warum die Eigenheimzulage zum Zielpunkt von Sparbemühungen geworden ist – sie umfasst mit 9,4 Mrd. Euro das größte Fördervolumen – noch vor den Finanzhilfen des Bundes für die deutsche Steinkohle (3,1 Mrd. Euro).

Doch der Griff zum Subventionsbericht allein dürfte das Sparen nicht allzu sehr erleichtert haben. Neben den Größenordnungen der einzelnen Subventionen spielten politischen Erwägungen eine Rolle. So wurde u.a. die Steuerfreiheit für Nachtarbeit und Sonntagszuschläge und die Finanzhilfe für die deutsche Steinkohle nicht in den Koalitionsverhandlungen diskutiert, auch nicht die Mineralölsteuerbefreiung für die Luftfahrtindustrie.

Bei der Eigenheimzulage jedoch nahmen die führenden Finanzpolitiker der Koalition an, sowohl aufgrund des hohen Finanzbedarfs als auch aufgrund des relativ ausgeglichenen Wohnungsmarkts in Deutschland die Kürzungen vornehmen zu können. Dabei wurde auch auf die eine Million leerstehenden Wohnungen in den neuen Bundesländern verwiesen, um einen Handlungsbedarf im Rahmen einer privaten Eigenheimförderung Infrage zu stellen. Darüber hinaus hatte sich in den Koalitionsverhandlungen die Meinung verfestigt, dass die Zulage ohnehin nur wohlhabende Schichten der Bevölkerung unterstütze.“

Neugestaltung der Eigenheimzulage
„Die Regierungskoalition verständigte sich zwar letztlich darauf, dass auch Paare Anspruch auf eine Eigenheimzulage erhalten sollten, wenn diese nach dem Bau oder Erwerb von Wohneigentum Kinder bekommen würden. Bezeichnend in diesem Zusammenhang war die Reaktion des Bundesfinanzministers, als er von Journalisten zu diesem Punkt befragt antwortete: ‚Solange der vorgegebene Finanzrahmen eingehalten wird‘ sei dies akzeptabel. Hans Eichel betonte aber auch, dass es bei den Änderungen der Eigenheimzulage darum gehe, Doppelverdiener ohne Kinder und Alleinstehende von der Förderung auszunehmen.

Dass die Regierungskoalition bei ihren Verhandlungen über die Neugestaltung der Eigenheimzulage nicht auf den wohnungspolitischen Diskurs rekurrierten, war eine Sache, der Protest der von diesen Verhandlungen betroffenen Akteure die andere. Die wohnmarktpolitischen Akteure waren zwar gewarnt gewesen, weil die Diskussion um die Eigenheimzulage bereits vor den letzten Bundestagswahlen im Hinblick auf einen noch zu vollbringenden Spagat zwischen haushaltspolitischen Zwängen und wohnungspolitischen Notwendigkeiten geführt worden war. Der Direktor des Deutschen Mieterbund, Franz-Georg Rips, rechnete bereits im Dezember 2001 damit, dass ‚die Eigenheimzulage nach der Bundestagswahl zur Disposition stehen wird.‘“

Lobbygruppe gegen Kürzungen der EHZ: die Initiative Wohneigentum
„Im April 2002 gründeten die Spitzenverbände aus Bau-, Wohnungs- und Finanzwirtschaft die ‚Initiative Wohneigentum‘. Die Initiative aus insgesamt 19 Verbänden sprach sich strikt gegen Änderungen an dem Förderinstrument aus. Dabei wurde auf die Bauministerkonferenz reagiert, die eine Arbeitsgruppe eingesetzt hatte, um die Finanzierungshilfe zu überprüfen. Im Namen der ‚Initiative Wohneigentum‘ sprach sich der Vorsitzende des Deutschen Heimstättenwerks, der frühere Bundesbauminister Dieter Haack, entschieden gegen Kürzungen aus. ‚Die Eigenheimzulage hat sich bewährt‘, und er fügte hinzu: ‚Es darf sich nichts grundlegend ändern, auch am Volumen nicht.‘ Die Initiative verwies auch darauf, dass Änderungen ‚massive Auswirkungen auf Wachstum und Beschäftigung‘ hätten. Nach einer Modellrechnung würden bei 50.000 weniger gebauten Wohnungen 220.000 Arbeitsplätze wegfallen. Außerdem sei das selbst genutzte Wohneigentum für die Bundesbürger immer noch ein wichtigstes Element der Vermögensbildung und Altersvorsorge. Deshalb dürfe nach Ansicht der Initiative auch aus familienpolitischen Gründen nicht an der Zulage ‚gerüttelt werden‘. (...)“

Jüngste Novellierung
„Durch die Novellierung des EigZulG hat sich die Instrumentenlogik der Eigenheimzulage massiv gewandelt. Durch die Pauschalisierung des Förderbetrags und der damit verbunden Abschaffung der Bemessungsgrundlagen und der Beseitigung des Unterschieds zwischen Alt- und Neubau hat die Eigenheimzulage keine Lenkungswirkung auf das zu fördernde Objekt. Sie ist also kein auf den Neubau bezogenes wohnungspolitisches Instrument mehr. Hinzu kommt, dass aufgrund der Kinderzulagen und der niedrigen Einkommensgrenzen eine sozialpolitisch motivierte ‚Investitionszulage‘ mit einem familienspezifischen Bonussystem verbunden wird. Das Ziel der Eigenheimzulage ist jedoch geblieben: die Förderung des Erwerbs von privatem Wohneigentum – jedoch mit einem deutlich eingeschränkten Kreis von Begünstigten.“
(alle Zitate: Björn Egner, Nikolaos Georgakis, Hubert Heinelt, Reinhart C. Bartholomäi 2004: Wohnungspolitik in Deutschland. Positionen. Akteure. Instrumente, S.103-106)

Die Haltung der Parteien zur Eigenheimzulage

Eine harte politische Auseinandersetzung lieferten sich im Herbst 2004 Regierungskoalition und Opposition im Bundestag um die Frage, ob die Eigenheimzulage abgeschafft und die freiwerdenden öffentlichen Gelder zu Gunsten einer Generaloffensive für mehr Bildung und Innovation eingesetzt werden sollen. Der Debatte lagen ein Gesetzentwurf der Regierung und ein Antrag der CDU/CSU zugrunde. Dem Gesetzentwurf der Bundesregierung zur „finanziellen Unterstützung der Innovationsoffensive durch Abschaffung der Eigenheimzulage“ stimmten im Oktober 2004 SPD und Bündnis 90/Die Grünen zu, während CDU/CSU und FDP dagegen votierten und die Gesetzesvorlage im Bundesrat blockierten. Die SPD wirft der CDU/ CSU nun ein „falsches Spiel“ vor, da die Unions-Parteien in ihrem Regierungsprogramm aus dem Sommer 2005 die Abschaffung der Eigenheimzulage befürworten. Im Folgenden wird ein Überblick über die verschiedenen Positionen gegeben.

Geplant war im Oktober 2004, dass die staatliche Unterstützung für Bauherren und Wohnungskäufer bei Neufällen ab 2005 nicht mehr ausgezahlt wird. Für alle bis Ende 2004 erworbenen Ansprüche sollte dagegen die bisherige Förderung weitergelten. Wer Wohneigentum schon gebaut oder gekauft hat oder bis Ende Dezember 2004 den Bauantrag oder den Kaufvertrag abschließt, sollte die Förderung noch nach den aktuellen Konditionen erhalten, wenn die übrigen Voraussetzungen für den Erhalt der Zulage erfüllt werden.

Die Sozialdemokraten bezeichneten im Oktober 2004 die Eigenheimzulage als nicht mehr zeitgemäß. Sie verwiesen auf den zunehmend ausdifferenzierten Wohnungsmarkt und auf die große Zahl „sehr hoher Erbschaften“. Die Zulage führe zu Fehlallokationen und verteuere das Bauen, weil die Bauwirtschaft von Anfang an höhere Preise verlangen könne. Wichtiger sei es dagegen, die freiwerdenden Mittel in den Bildungssektor zu investieren.

Bündnis 90/Die Grünen ergänzten, die Zulage eigne sich dazu, mit dem Subventionsabbau zu beginnen. Die Mittel würden für Bildung, Forschung und Innovation besser verwendet. Einen Antrag der CDU/CSU, an der Wohneigentumsförderung festzuhalten, lehnte die Mehrheit von SPD und Bündnisgrünen ab.

CDU/CSU und FDP erklärten anlässlich der Debatte im Oktober 2004, sie seien generell für den Subventionsabbau. Allerdings sollte nicht eine einzelne Subvention willkürlich herausgegriffen werden. Im Übrigen sei im Vermittlungsausschuss Ende letzten Jahres eine Strukturreform der Eigenheimzulage beschlossen worden. Die Union sprach sich für ein umfassendes Paket zum Subventionsabbau und gegen „Rosinenpickerei“ aus. Sinnvoller wäre es, Subventionen drei Jahre lang jeweils um vier Prozent zu kürzen, argumentierten die Abgeordneten. Für die Koalition gehe es gar nicht um eine Innovations- und Bildungsoffensive, sondern um die „ideologische Bekämpfung des Wohneigentums“. Die Immobilie müsse in die Altersversorgung stärker einbezogen werden. Daher sei es notwendig, am Instrument der Eigenheimzulage festzuhalten. Die Union betonte, sie strebe zu diesem Gesetzentwurf kein Vermittlungsverfahren an.

Anders stellt sich die Haltung der Union im Sommer 2005 dar. In Ihrem Wahlprogramm zur Bundestagswahl 2005 heißt es auf Seite 29: „Wir werden ab 01.01.2007 für neugeborene Kinder einen Kinderbonus von monatlich 50 Euro als Beitragsermäßigung in der Rentenversicherung einführen. Diese Leistung gibt es für Kinder bis zum 12. Lebensjahr. Damit honorieren wir den Zukunftsbeitrag von Familien zum Generationenvertrag in unserer Gesellschaft. Der Kinderbonus wird finanziert durch die Abschaffung der Eigenheimzulage.“

Die Liberalen sprachen im Oktober 2004 von einer einseitigen Belastung der angehenden Wohnungseigentümer und der Bauwirtschaft. Die Verknüpfung mit der Bildung sei künstlich, um die Streichung der Zulage positiv zu vermarkten. Die Verwendung der Mittel für die Bildungspolitik sei ein „guter Werbegag, so die FDP. Die Koalition schätze die Bedeutung der Immobilie für die Altersversorgung zu gering ein.

In seiner letzten Sitzung vor der parlamentarischen Sommerpause 2005 hat sich der Vermittlungsausschuss von Bundestag und Bundesrat ergebnislos vertagt. Eine Einigung auf die zur Beratung anstehenden Themen, darunter die Abschaffung der Eigenheimzulage, wurde nach Auskunft aus Teilnehmerkreisen nicht erzielt.