Migration und Integration im ländlichen Raum

Besonderheiten und zukünftige Herausforderungen

Das Thema Integration von Zuwanderern ist in Deutschland vor allem großstädtisch geprägt, doch auch in ländlichen Regionen hat Zuwanderung in den letzten 50 Jahren stattgefunden, auch wenn sie dort weniger stark ausgeprägt ist als in den großstädtischen Ballungsräumen und dadurch weniger öffentliche und politische Aufmerksamkeit erfährt.

Mit dem intensiver geführten nationalen Diskurs über Integration in den letzten Jahren hat der ländliche Raum zunehmend an Bedeutung gewonnen. Zudem haben konkrete Problemlagen wie die Folgen des demografischen Wandels und der sich abzeichnende Fachkräftemangel zu einem Umdenken geführt und die Themen Zuwanderung und Integration in das Zentrum der lokalen Politik gerückt. Insbesondere Kleinstädte im peripheren ländlichen Raum sind stark von Schrumpfungs- und Alterungsprozessen betroffen und auf die Erschließung neuer Potenziale zur Stabilisierung ihrer Entwicklung angewiesen.

Forschungs-Praxis-Projekte: Integrationspotenziale im ländlichen Raum

Vor diesem Hintergrund hat die Schader-Stiftung zwei Forschungs-Praxis-Projekte¹ initiiert, die sie in Kooperation mit dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF), dem Deutschen Städte- und Gemeindebund und dem Deutschen Landkreistag durchgeführt hat. Mit dem Projekt ‚Integrationspotenziale in kleinen Städten und Landkreisen‘ (2009 bis 2011) wurde dabei zum ersten Mal die Situation von Migrantinnen und Migranten in den kleinen Städten der ländlich geprägten Räume bundesweit vergleichend untersucht. Mit seinem konzeptionellen Ansatz zielte das Projekt auf die Ressourcen und Potenziale der Aufnahmegesellschaft und der Migranten-Communities, um Ansatzpunkte für eine Weiterentwicklung der Integrationsarbeit vor Ort zu ermitteln und diese in einem dialogischen Prozess mit den Akteuren vor Ort auf ihre Umsetzbarkeit zu prüfen.

In das Projekt waren zwölf Städte und Gemeinden aus acht Landkreisen eingebunden, davon zwei Kommunen aus Ostdeutschland und zwei Referenzkommunen aus Ballungsregionen. Die Forschungsarbeiten vor Ort wurden vom Institut für Landes- und Stadtentwicklungsforschung (ILS) in Kooperation mit dem Leibniz-Institut für Regionalentwicklung und Strukturplanung (IRS) durchgeführt.

Auf Grundlage der Erfahrungen und Erkenntnisse aus dem Projekt hat die Schader-Stiftung in Zusammenarbeit mit den oben genannten Partnern sowie dem Hessischen Ministerium für Soziales und Integration das Folgeprojekt ‚Integrationspotenziale ländlicher Regionen im Strukturwandel‘ auf den Weg gebracht, das ebenfalls auf drei Jahre angelegt ist (2012 – 2014), sich im Unterschied zum Vorgängerprojekt aber gezielt an Kommunen in strukturschwachen ländlichen Regionen richtet.

Vor dem Hintergrund der Entwicklungstendenzen in den von Schrumpfung und demografischem Wandel betroffenen ländlichen Regionen ging dieses Projekt der Frage nach, ob und wie Kommunen in diesen Regionen durch interkulturelle Öffnungsprozesse und eine strategische Ausrichtung kommunaler Integrationspolitik die Potenziale der Zuwanderer besser erschließen und ihre Teilhabechancen im ökonomischen, sozialen und gesellschaftlichen Bereich erhöhen können. Das Projekt wollte darüber hinaus die Chancen für die Anwerbung neuer Zuwanderergruppen ausloten und Bausteine einer Anerkennungs- und Willkommenskultur zur Stabilisierung der Kommunen als Wohn- und Wirtschaftsstandort etablieren.

In sieben ausgewählten Städten und Landkreisen wurden die Integrations- und Entwicklungspotenziale untersucht und in einem begleitenden Coachingverfahren beispielhaft Prozesse der interkulturellen Öffnung angestoßen und auf ihre Umsetzbarkeit und Übertragbarkeit geprüft. Im Ergebnis wurden Handlungsempfehlungen zur Verbesserung der strategischen Ansätze kommunaler Integrationspolitik erarbeitet. Die Arbeiten wurden durch das Institut für Demokratische Entwicklung und Soziale Integration DESI in Kooperation mit  der imap GmbH Institut für interkulturelle Management- und Politikberatung  durchgeführt.

Zuwanderung im ländlichen Raum

In Deutschland leben etwa 16 Millionen Menschen mit Migrationshintergrund (20 Prozent der Bevölkerung), davon haben etwa 7 Millionen eine ausschließlich ausländische Staatsangehörigkeit.² Die Zuwanderer sind räumlich sehr unterschiedlich verteilt. So leben rund 96 Prozent der Bevölkerung mit Migrationshintergrund in den westlichen Bundesländern und in Berlin.

Nach Raumtypen (Kategorisierung nach laufender Raumbeobachtung des Bundesinstituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung BBSR, Raumordnungsbericht 2011) differenziert liegt der Anteil der Personen mit Migrationshintergrund in Agglomerationsräumen bei rund 23 Prozent (Ausländer 12 Prozent), während er in ländlichen Räumen rund 11 Prozent beträgt (Ausländer 5 Prozent). Bezogen auf die Bevölkerung der unter 10-Jährigen liegt der Anteil der Personen mit Migrationshintergrund bereits heute in einigen Regionen und Städten bei weit über 40 Prozent. Insgesamt lebt rund jede dritte Migrantin bzw. jeder dritte Migrant (31,7 Prozent) aktuell in Städten mit 10.000 bis 50.000 Einwohnern. Mit der Stadtgröße steigt der Anteil der Personen mit Migrationshintergrund. In Städten unter 20.000 Einwohnern sind es rund 12 Prozent, in Städten zwischen 20.000 und 50.000 Einwohnern bereits fast 20 Prozent und in Großstädten ab 100.000 Einwohnern im Durchschnitt rund 27 Prozent.³

Gastarbeiter und ihre Nachkommen, Spätaussiedler⁴ aus den ehemaligen Sowjetrepubliken und Staaten des Ostblocks sowie Asylbewerber und Flüchtlinge stellen auch im ländlichen Raum die zentralen Migrationsgruppen der letzten Jahrzehnte dar. Die Zuwanderungsgruppen verteilen sich sehr unterschiedlich auf die ländlichen Kommunen. Ihre jeweiligen Anteile an der Gesamtbevölkerung variieren entsprechend.

In den meisten Untersuchungskommunen fand Anfang der 1990er Jahre ein starker Zuzug von Aussiedlerinnen und Aussiedlern insbesondere aus der ehemaligen Sowjetunion statt. Die Lage der Übergangswohnheime für Spätaussiedler und eine bis vor einigen Jahren geltende dreijährige Residenzpflicht am zugewiesenen Ort hatten einen wesentlichen Einfluss auf die Verteilung der Zuwanderer im Raum. In der Folge bilden Spätaus­siedler insbesondere in den ländlichen Kreisen bzw. Gemeinden mit geringen sonstigen Zuzugszahlen heute die zahlenmäßig bedeutendste Zuwanderungsgruppe./typo3/⁵

Bei einem historisch bedingt insgesamt geringen Anteil von Migrantinnen und Migranten ist Zuwanderung in Ostdeutschland überwiegend geprägt durch die Zuweisung von Aussiedlerinnen und Aussiedlern, Asylbewerberinnen und –bewerbern und Flüchtlingen, sie geschieht nur im Ausnahmefall freiwillig. In einzelnen Kommunen stellen ehemalige vietnamesische DDR-Vertragsarbeiter⁶ noch eine bedeutende Gruppe, die in der Regel nach der Wende einen unbefristeten Aufenthaltsstatus erhielt. Aufgrund der Strukturschwäche Ostdeutschlands aber teilweise auch aufgrund eines fremdenfeindlichen politischen Klimas verlassen die Zuwanderer in der Regel die ostdeutschen Kommunen auf der Suche nach besseren Berufs- und Ausbildungschancen, sobald der Aufenthaltsstatus es zulässt. Ein Aufenthalt in ostdeutschen Städten und Gemeinden wird oft lediglich als Zwischenstation angesehen.

Waren in den 2000er Jahren die Zuwanderungszahlen stetig abnehmend, sodass in 2008 und 2009 sogar ein negativer Wanderungssaldo zu verzeichnen war, steigen die Zuwanderungszahlen seit 2010 wieder stark an. Das hat viel mit politischen Entwicklungen zu tun, aber auch mit der derzeit guten wirtschaftlichen Lage in Deutschland. Die politischen Konflikte im arabischen Raum haben zum Anwachsen von Flüchtlingszahlen aus dem Iran, Irak, Afghanistan und Syrien geführt. Es wandern aber auch mehr Menschen aus dem europäischen Ausland zu, insbesondere aus Osteuropa, z.B. Bulgarien, Rumänien, Serbien und Mazedonien, was meist als Armutswanderung wahrgenommen wird. Es kommen mittlerweile aber auch gut qualifizierte junge Menschen aus den Krisenländern Spanien, Portugal und Griechenland.

Die Wanderungsstatistik⁷ belegt, dass auch die ländlichen Kreise von den Zuwanderungen profitieren. Problematisch aus Sicht der Kommunen ist der unerwartet hohe Zustrom von Flüchtlingen, der die Kommunen bei der Unterbringung und Betreuung der Flüchtlinge stark belastet und viele Ressourcen aus dem Integrationsbereich bindet. (Vgl. Abb. 1)

Nettozuwanderung aus dem Ausland in ausgewählten beteiligten Landkreisen und Deutschland im Vergleich

Abb. 1: Nettozuwanderung aus dem Ausland in ausgewählten beteiligten Landkreisen und Deutschland im Vergleich (Quelle: Statistisches Bundesamt, Wiesbaden 2014)

Kommunale Integrationsstrukturen im ländlichen Raum und zukünftige Anforderungen

Die Kommunen des ländlichen Raums sind von einer großen Vielfalt und Heterogenität gekennzeichnet, insbesondere was ihre Größe und räumliche Einbettung betrifft. Sie unterscheiden sich zusätzlich stark in ihrer ökonomischen und demografischen Struktur, dem lokalen Arbeitsplatzpotenzial sowie der lokalen Migrations- und Integrationsgeschichte. Auch die politischen Handlungsspielräume bei der Ausgestaltung der kommunalen Integrationspolitik unterscheiden sich je nach föderaler Aufgabenteilung zwischen den verschiedenen staatlichen Ebenen (Bund-Land-Kommune bzw. Landkreis und kreisangehörige Gemeinde) und nach der jeweiligen kommunalen Finanzsituation. Potenziale und Herausforderungen der Integration differieren folglich von Ort zu Ort und bedürfen einer jeweils spezifischen Betrachtung. Wirtschaftlich prosperierende Städte in zentralerer Lage bieten andere Integrationsbedingungen als Gemeinden und Landkreise, die sich vorrangig mit Schrumpfungs- und Peripherisierungsprozessen konfrontiert sehen.⁸

Spezifika des ländlichen Raums sind die geringere Siedlungsdichte, größere räumliche Distanzen und eine geringere Anzahl von Personen mit Migrationshintergrund. Durch die dispersen Siedlungsstrukturen und größeren Entfernungen sind viele Infrastruktur- und Integrationsangebote oft nur schwer erreichbar. Die gleichzeitige Ausdünnung des öffentlichen Personennahverkehrs im ländlichen Raum in den vergangenen Jahren trifft alle Personengruppen mit eingeschränkter Mobilität. Dazu gehören oftmals die Migrantinnen und Migranten und dabei insbesondere die Frauen, da sie in der Regel individuell weniger mobil sind.

Mit dem demografischen Wandel und dem sich abzeichnenden Fachkräftemangel streben auch die Kommunen des ländlichen Raums eine stärker strategisch ausgerichtete Integrationspolitik an. Die Kommunen erkennen, dass die Funktionsfähigkeit des städtischen Gemeinwesens und der örtlichen Infrastruktur von der Aktivierung bislang ungenutzter Potenziale und vom Zuzug neuer Personen abhängt. Das gilt sowohl für den örtlichen Arbeitsmarkt, als auch für viele ehrenamtliche Strukturen wie Kirchengemeinden, freiwillige Feuerwehren, Vereine etc. Unter dem ‚Druck der Demografie‘ vollziehen sich Öffnungsprozesse der städtischen Gesellschaft im ländlichen Raum gegenüber Migrantinnen und Migranten.

Ausgangspunkt für eine strategische Ausrichtung ist, dass die Verwaltungsspitzen und die lokale Politik das Thema ‚Integration‘ als kommunalpolitisches Zukunftsthema erkennen, aufgreifen und mit Fragen der allgemeinen städtischen Entwicklung verknüpfen. Hierfür ist ein Perspektivenwechsel von einer eher defizitorientierten hin zu einer ressourcenorientierten Integrationspolitik erforderlich, der sowohl von der Verwaltung als auch von den politischen Gremien nachvollzogen wird und günstigenfalls in integrationspolitischen Leitlinien mündet. Dieser Prozess sollte auf einem breit angelegten gesellschaftlichen Dialog basieren, der vor Ort tätige Organisationen und aktive Einzelpersonen als Partner und Multiplikatoren einbezieht. Die Anerkennung und Würdigung vorhandener Organisationen und auch Einzelpersonen als Dialogpartner und ,Türöffner‘ für integrationsrelevante Themen ist ein zentraler Baustein einer auf die Potenziale der Zuwanderer ausgerichteten Integrationspolitik.

Zentral ist auch die Schaffung von integrationspolitischen Strukturen in der Kommunalverwaltung. Doch vor allem kleinere Städte und Gemeinden haben aufgrund der geringeren Ressourcenausstattung Schwierigkeiten, nachhaltige Strukturen der kommunalen Integrationsarbeit aufzubauen. Angebotsstrukturen für Integration, zuständige Fachämter, Angebote freier Träger für soziale Dienstleistungen und Beratungsstellen finden sich meist nur in den größeren kreisangehörigen Städten. Strukturen der Integrationsarbeit und eine entsprechende Ressourcenausstattung von Verwaltung und Politik bestehen vor allem auf Landkreisebene. Grundsätzlich besteht eine Aufgabenteilung zwischen Landkreisen und Gemeinden, die je nach Größe der Gemeinden variiert. Viele Landkreise haben mittlerweile Integrationskonzepte oder -leitlinien verabschiedet und Integrationsbeauftragte bzw. Koordinationsbüros als Ansprechpartner innerhalb der Verwaltung eingesetzt, die  die bürgerschaftlich Aktiven und intermediäre Institutionen im Bereich der Integrationsarbeit vernetzen sollen. Die Landkreise nehmen wichtige Vernetzungs-, Beratungs- und Unterstützungsaufgaben wahr und sind häufig Motor für integrationspolitische Initiativen in den kreisangehörigen Gemeinden.

Zentrale Bedeutung von Zivilgesellschaft und ‚Schlüsselpersonen‘

Bei allen Unterschieden der Kommunen des ländlichen Raums stehen die Zugewanderten fast überall identischen Integrationsanforderungen gegenüber. Sie stoßen in Dörfern und Kleinstädten auf einen häufig von Traditionen und Einzelpersonen geprägten Kontext, der über ein hohes Maß an Öffentlichkeit verfügt. Rückzugsmöglichkeiten in die Anonymität, wie sie in großen Städten vorhanden sind, gibt es kaum. Bezogen auf die sozialräumliche Integration ist von einer Ambivalenz auszugehen. Die Überschaubarkeit des Sozialraums einer Kleinstadt ermöglicht durch die räumliche Nähe persönliche Kontaktfelder zwischen Einheimischen und Zugewanderten. Gleichzeitig können durch das sichtbare Aufeinandertreffen unterschiedlicher Ansprüche an den Sozialraum Konfliktfelder entstehen, die die Integration der Zuwanderer in das Gemeinwesen erschweren.⁹
Eine hohe Bedeutung für die Aufrechterhaltung und Gewährleistung von Angeboten der Integrationsarbeit im ländlichen Raum haben zivilgesellschaftliche Akteure. Gerade in Kommunen, die keine eigenen Integrationsstrukturen aufweisen, sind ehrenamtlich Aktive, Kirchen, Wohlfahrtsverbände etc. oftmals die alleinigen Träger der örtlichen Integrationsarbeit. Ein besonderes integrationspolitisches Potenzial der Kommunen im ländlichen Raum ist daher in diesen stark bürgerschaftlich getragen Netzwerken zu sehen.

Zudem hat das Handeln von politischen bzw. bürgerschaftlichen ‚Schlüsselpersonen‘, wie z.B. Landrätinnen und Landräten, Bürgermeisterinnen und Bürgermeistern, Vereinsvorsitzenden, im Sinne von Vorbildfunktionen einen großen Einfluss auf Integrationsprozesse. In den überschaubaren kleinstädtischen Lebenszusammenhängen prägen diese Einzelpersonen mit ihrer Haltung das örtliche Integrationsklima ganz entscheidend. Ihr Eintreten für Toleranz und Anerkennung gegenüber den Zugewanderten kann die kleinstädtische Gesellschaft ebenso positiv prägen, wie ihre unentschiedene oder gar ablehnende Haltung gegenüber ‚Fremden‘ negative Auswirkungen hat.¹⁰

Andererseits ist die Aufrechterhaltung guter Praxis im Bereich der lokalen Integrationsarbeit bei gleichzeitiger Abwesenheit institutionalisierter Strukturen vollständig von diesen aktiven Einzelpersonen abhängig. Wechseln die beteiligten Personen ihren Wohnort, gehen sie in Rente oder können aufgrund des Ablaufs von Projektförderungen ihre Arbeit im Bereich der Integration nicht mehr ausüben, zerfallen die oben genannten Netzwerke rasch. Viele Integrationsangebote sind von befristeten Projektförderungen abhängig (Förderung durch Bund, Länder oder auch Stiftungen). Eine Überführung in den Regelbetrieb ist jedoch den meisten Kommunen aufgrund der schlechten Finanz- und Haushaltslage nicht möglich.

Vereine als wichtige Integrationsinstanzen

In kleinstädtischen Strukturen ist die Bedeutung von ‚sozialen Monopolen‘ der Alteingesessenen größer als in großstädtischen Kontexten. Hier spielen die örtlichen Vereine im Bereich Sport, Kultur und Brauchtumspflege eine zentrale Rolle. Die Integration in  gesellschaftliche Strukturen ist daher gerade in kleinen Städten und Gemeinden stark an die Teilnahme am Vereinsleben gekoppelt. Teils übernehmen Vereine, Gruppen und Initiativen die Funktion wichtiger Informations- und Netzwerkbörsen. Durch den Zugang zum jeweiligen sozialen Netz können die Mitglieder auf Unterstützung und Hilfeleistungen zurückgreifen. Dabei ist die Rolle von Vereinen hinsichtlich der Integration von Zuwanderern durchaus zwiespältig: Gerade in kleinen Städten und Gemeinden können Vereine Prozesse der gesellschaftlichen Inklusion befördern, wie auch Prozesse der Exklusion verfestigen, indem sie sich gegenüber den Zugewanderten öffnen oder verschließen. Die Vereine bieten in vielen Kleinstädten zwar grundsätzlich viele potenzielle Anknüpfungspunkte für die interkulturelle Kommunikation und Kooperation, diese werden in der Realität jedoch noch zu wenig genutzt. Den leichtesten Zugang finden Migrantinnen und Migranten in den Sportvereinen, insbesondere bei den Ballsportarten, wobei hier das Angebot noch zu wenig auf die spezifischen Interessen von Mädchen und Frauen zugeschnitten ist.

Selbstorganisation und bürgerschaftliches Engagement von Migrantinnen und Migranten

Zusammenschlüsse von Migrantinnen und Migranten dienen der Interessenvertretung und der politischen Repräsentanz. Sie sind wichtige Akteure der Integrationsarbeit vor Ort, als Dialogpartner für die Kommunen und Brückenbauer in die eigenen Communities. Das politische und soziale bürgerschaftliche Engagement von Migrantinnen und Migranten hat im ländlichen Raum ein noch vielfach unausgeschöpftes Potenzial. Gerade eigene Netzwerke können es Migrantinnen und Migranten deutlich erleichtern, sich über den engeren Familien- und Nachbarschaftskontext hinaus zu engagieren und für ihre Interessen einzusetzen. Migrantenorganisationen erreichen Menschen vielfach dort, wo staatliche Regeldienste oder anerkannte Träger teilweise an ihre Grenzen stoßen, und schließen mit ihren Angeboten Lücken in der Integrationsarbeit.

Die vergleichsweise geringe Anzahl von Migrantinnen und Migranten im ländlichen Raum erschwert jedoch ihre Selbstorganisation, oft ist sie nur regional oder überregional möglich. Dadurch fehlen den kommunal Verantwortlichen vor Ort die Ansprechpartner für die Belange der unterschiedlichen Migrantengruppen. Hier ist die Einrichtung von Integrationsbeiräten auf Landkreisebene hilfreich, die entweder von der zugewanderten Bevölkerung gewählt oder von der Verwaltung berufen werden. Sie sind wichtige Interessenvertreter und ermöglichen Ansätze einer politischen Beteiligung, zumal kein kommunales Wahlrecht für ausländische Bürger existiert und auch in Zukunft politisch und rechtlich nicht durchsetzbar scheint.

Bildung als Schlüssel für Integration

Bildung und gute Kenntnisse der deutschen Sprache gelten allgemein als Schlüssel für eine erfolgreiche Integration. Im Nationalen Aktionsplan Integration heißt es hierzu: „Bildung ist der Schlüssel für individuelle Entwicklungschancen in unserer Gesellschaft. Gleichzeitig bestimmen die Leistungs- und Integrationsfähigkeit des Bildungssystems den sozialen Zusammenhalt und die ökonomische Wettbewerbsfähigkeit des Landes wesentlich mit.“¹¹  Gleichwohl ist das deutsche Bildungssystem sozial hoch selektiv, dies bestätigen viele Bildungsstudien, wie z.B. die internationale Vergleichsstudie PISA¹² . Gerade in Deutschland entscheidet der soziale und ökonomische Status des Elternhauses maßgeblich über die Bildungsbeteiligung und die Bildungslaufbahn der Kinder.

Benachteiligt sind Kinder und Jugendliche aus bildungsfernen Familien, hierzu zählen häufig ausländische Kinder und Jugendliche. Ihre Schulbiografien haben sich zwar in den letzten Jahren an die deutscher Schülerinnen und Schüler angenähert, doch noch immer besuchte im Schuljahr 2010 etwa ein Drittel der ausländischen Schülerinnen und Schüler an allgemeinbildenden Schulen die Hauptschule während es bei den deutschen Schülerinnen und Schülern nur 12 Prozent waren. Von den deutschen Schülerinnen und Schülern besuchte demgegenüber jede/r zweite ein Gymnasium während dies bei nur jedem/jeder vierten Schüler/in ausländischer Staatszugehörigkeit der Fall war. Etwa 80 Prozent der deutschen Schülerinnen und Schüler erreichen einen mittleren bis hohen Schulabschluss, bei den ausländischen Schülerinnen und Schülern sind dies nur 50 Prozent.¹³  Und noch immer ist der Anteil derjenigen ohne Schulabschluss bei den ausländischen Jugendlichen höher als bei den deutschen Jugendlichen. Darüber hinaus ist zu beobachten, dass ausländische Jugendliche auch bei gleichwertigen Schulabschlüssen häufiger als deutsche Jugendliche in Übergangssysteme (Das Übergangssystem bezeichnet Bildungsangebote für Schulabgänger, die keinen Ausbildungsplatz gefunden und ihre Pflichtschulzeit noch nicht erreicht haben. Diese sind meist einjährig und sollen die Ausbildungsreife fördern. Die Angebote werden oft als Warteschleife kritisiert.) und seltener in die duale Ausbildung bzw. das Schulberufssystem einmünden.

Um die Startchancen zu verbessern, wird der frühkindlichen Förderung eine besondere Bedeutung beigemessen. Mit der frühkindlichen Förderung soll u.a. die Sprachentwicklung der Kinder verbessert und das Sprachvermögen im Schuleintrittsalter so entwickelt  sein, dass auch Kinder mit ausländischen Wurzeln und nicht-deutscher sprachlicher Herkunft dem Unterricht ohne Probleme folgen können. Ein entscheidender Erfolgsfaktor ist dabei die Einbindung der Eltern in die Betreuungs- und Bildungsinstitutionen. Projekte wie das ‚Rucksack-Projekt‘oder ‚Mama lernt deutsch‘sollen es Eltern mit geringen deutschen Sprachkenntnissen ermöglichen, ihre Kinder besser zu unterstützen. Das ‚Rucksack-Projekt‘ ist ein bundesweites Programm zur Sprachförderung und Elternbildung bei Kindern mit Migrationshintergrund im Elementarbereich (Kindergarten, Grundschule). Die Frauensprachkurse „Mama lernt deutsch“ finden an Schulen oder Kindertagesstätten statt und richten sich an Eltern im Umfeld dieser Einrichtungen. Alltagsthemen und das Thema Schule nehmen in den Kursen einen breiten Raum ein. Weitere erfolgreiche Unterstützungsprojekte sind die so genannten Bildungslotsen, am bekanntesten sind dabei die Stadtteilmütter aus Berlin-Neukölln¹⁴ , wo man erstmalig Erfahrungen mit dieser Form der Elternberatung und  einbindung sammelte.

Bisherige Befunde der Forschung zur Bildungsbenachteiligung von Kindern und Jugendlichen mit Migrationshintergrund lassen sich grundsätzlich auch auf die kleinen Städte und Gemeinden des ländlichen Raums übertragen. Im Unterschied zu den Ballungsräumen kennzeichnet den ländlichen Raum eine schlechtere Erreichbarkeit und geringere Versorgungsdichte von und mit Bildungseinrichtungen und -angeboten. Hinzukommt die größere Bedeutung von konfessionell gebundenen Kindertageseinrichtungen, was in einigen Kommunen dazu führt, dass sich ausländische Kinder in wenigen kommunalen Einrichtungen konzentrieren. Darüber hinaus besteht gerade in ländlichen Regionen mit niedrigem Anteil ausländischer Schülerzahlen eine Tendenz, Schüler mit ungenügenden deutschen Sprachkenntnissen vermehrt an Förderschulen zu überweisen. Diese regionale Benachteiligung wird als eine Form institutioneller Diskriminierung gesehen. Erklärt werden konnte dieses Phänomen im Rahmen der Projektarbeit aber nicht.¹⁵ 

Für eine Verbesserung der Bildungsperspektiven von Kindern und Jugendlichen mit Migrationshintergrund werden neben der Frühförderung Veränderungen innerhalb der Bildungseinrichtungen und in der Schulorganisation gesehen. Die Zuständigkeit liegt hier bei den Ländern. Dazu zählen: Weniger soziale Selektivität durch das Schulsystem, bessere personelle und sachliche Ausstattung gerade von Schulen mit besonderen Integrationserfordernissen, interkulturelle Ausbildung und Qualifizierung des Lehr- und Erzieherpersonals, längeres gemeinsames Lernen etc. Ebenfalls dazu gehört die Einführung qualifizierter Schulsozialarbeit insbesondere an solchen mit besonderen Integrationsherausforderungen. Die Forschungsergebnisse zeigen, dass mit diesen Maßnahmen eine größere Bildungsgerechtigkeit erreicht werden kann.

Anzustreben ist ein kommunales Bildungsmanagement¹⁶ , das Bildungspolitik zu einer zentralen kommunalen Aufgabe erklärt. Das betrifft die Zusammenarbeit und bessere Abstimmung von Schulen untereinander, die Zusammenarbeit mit Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe (z.B. zur Verbesserung des Übergangs von der Kindertageseinrichtung zur Schule) sowie Partnerschaften mit örtlichen Unternehmen zur Verbesserung des Übergangs in die berufliche Ausbildung beziehungsweise den Arbeitsmarkt. Im ländlichen Raum wäre ein solches Bildungsmanagement zumindest auf Ebene der Landkreise sinnvoll.

Chancen der Arbeitsmarktintegration

Ein wichtiger Indikator für die gesellschaftliche Integration von Migrantinnen und Migranten sind ihr Zugang zum Arbeitsmarkt, ihre Möglichkeiten der beruflichen Positionierung und Karrierechancen. Ihr Zugang ist auf der individuellen Ebene maßgeblich abhängig vom formalen Berufsabschluss, der fachlichen Qualifikation und den Kenntnissen der deutschen Sprache, auf der strukturellen Ebene von den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und der Arbeitsmarktsituation in den jeweiligen Städten und Gemeinden, so auch im ländlichen Raum. Wobei die individuellen Faktoren auch immer durch strukturelle Rahmenbedingungen beeinflusst sind.

Grundsätzlich gilt sowohl für den städtischen als auch den ländlichen Raum, dass Zuwanderer über schlechtere Arbeitsmarktchancen verfügen als die einheimische Bevölkerung. So sind ihre Arbeitslosenquoten seit Jahren konstant doppelt so hoch wie die der einheimischen Bevölkerung. Bei der guten konjunkturellen Entwicklung in den letzten Jahren geht die Schere sogar noch etwas weiter auseinander. Die Arbeitslosenquote der  ausländischen Erwerbsbevölkerung lag im April 2012 bei 15,0 Prozent, die von Deutschen bei 6,4 Prozent.¹⁷

Durch die strukturellen Veränderungen des Arbeitsmarktes, insbesondere den Rückgang des produzierenden Gewerbes und die Zunahme der wissensintensiven Forschungs- und Entwicklungsbereiche, werden gering qualifizierte Arbeitskräfte immer weniger nachgefragt. Dies trifft vor allem die Zuwanderer mit einem niedrigen oder auch keinem Berufsabschluss.  Abbildung 2 zeigt, dass nur etwa ein Drittel der Personen mit Migrationshintergrund eine Lehrausbildung hat im Vergleich zu 54 Prozent bei Personen ohne Migrationshintergrund, bei den Ausländerinnen und Ausländern liegt der Anteil noch etwas darunter, und etwa 40 Prozent haben keinen Abschluss (Personen ohne Migrationshintergrund 14,6 Prozent). (Vgl. Abb. 2)

Hinzu kommen aufenthaltsrechtliche Fragen: So gilt für Flüchtlinge und Asylbewerber zum Beispiel ein neunmonatiges Arbeitsverbot nach Ankunft und ihre unklaren Bleibeperspektiven erschweren zusätzlich die Arbeitsplatzsuche.

Letztlich bestimmt auch eine gute soziale Vernetzung die Berufs- und Aufstiegschancen, und hier sind Zuwanderer tendenziell benachteiligt, da ihnen die sozialen Netze für den Aufstieg fehlen. Ein wesentlicher Aspekt ist aber auch die Diskriminierung beim Zugang zum Arbeitsmarkt. So konnte im Rahmen einer Testingstudie Diskriminierung im Bewerbungsverfahren aufgrund der ethnischen Herkunft festgestellt werden. Bewerber mit einem türkischen Namen bekamen 14 Prozent weniger positive Antworten als solche mit deutschem Namen, in kleineren Unternehmen lag die Diskriminierungsquote sogar bei 24 Prozent. Wurden Referenzen früherer Arbeitgeber mit der Bewerbung eingereicht, hatten Bewerber mit türkischer Herkunft annähernd gleiche Chancen.¹⁹  Häufig werden ungenügende deutsche Sprachkenntnisse als Ablehnungsgründe angeführt, doch auch kulturelle Stereotypen und Vorurteile bestimmen das Einstellungsverhalten. So werden Frauen und Männern türkischer Herkunft mangelnde Integrationsbereitschaft, mangelnde Arbeitsmoral und Unzuverlässigkeit zugeschrieben.²⁰

Laut einer aktuellen OECD-Studie werden viele hochqualifizierte Migrantinnen und Migranten benachteiligt, da sie nicht als gleichrangig qualifiziert wie deutsche Bewerberinnen und Bewerber wahrgenommen werden.²¹   Ein Hindernis ist dabei die Nichtanerkennung ihres im Ausland erworbenen Abschlusses. Mit dem seit April 2012 geltenden Anerkennungsgesetz²²  besteht nunmehr ein Rechtsanspruch auf Überprüfung der Gleichwertigkeit eines ausländischen Berufsabschlusses mit dem deutschen Referenzberuf, was die Chancen auf eine qualifikationsadäquate  Beschäftigung erhöhen soll. Kritikern gilt das Verfahren als zu aufwendig und kompliziert und es fehlten niedrigschwellige Möglichkeiten der Nachqualifizierung bei Nichtanerkennung.

Rund ein Viertel aller Erwerbstätigen in Deutschland arbeitet in ländlichen Regionen. Charakteristisch für den Arbeitsmarkt in ländlichen Regionen ist ein hoher Anteil kleiner Betriebe (Mittelstand und Handwerk) und des verarbeitenden Gewerbes (Metallverarbeitung, Nahrungsmittelproduktion, etc.). Der Dienstleistungssektor ist im Vergleich weniger stark ausgeprägt. Dementsprechend ist der Anteil von Hochschulabsolventen geringer, es überwiegen die mittleren Qualifikationen. Die Zahl der Beschäftigten mit einer Berufsausbildung zeigt sich in den ländlichen Regionen deutlich stabiler und die Zahl der Arbeitslosen ist zwischen 1999-2012 in ländlichen Regionen stärker zurückgegangen als in den Großstädten.²³  Die vielen kleinen und mittelständischen Unternehmen sind in der Regel lokal stark verankert und sehen ihre Verantwortung auch in der Stärkung des Wirtschaftsstandorts insgesamt. In einigen ländlichen Untersuchungsgebieten konnten aufgrund guter Wirtschaftsbedingungen bessere Zugänge von Migrantinnen und Migranten in den Arbeitsmarkt festgestellt werden als dies in vielen großstädtischen Ballungsräumen der Fall ist.

Durch den sich abzeichnenden Fachkräftemangel, der in einigen Branchen des ländlichen Raums, wie dem Pflege- und Gesundheitsbereich, schon deutlich spürbar ist, öffnen sich Kommunen und Unternehmen für Zuwanderer und werben zum Teil bereits aktiv um ausländische Fachkräfte. Die Projekterfahrungen zeigen allerdings auch, dass die Unternehmen hierbei Hilfestellungen benötigen. Die überwiegend klein- und mittelständischen Unternehmen verfügen häufig nicht über die Ressourcen (Personal- und Zeitknappheit), um international Bewerber zu akquirieren. Zudem prägen Kontinuität, Routinen und Traditionen die Strukturen und Arbeitsweisen der Unternehmen im ländlichen Raum, die für neue Mitarbeiter und insbesondere für Migrantinnen und Migranten eine Hürde darstellen können.

Bevölkerung nach Migrationshintergrund und beruflichem Abschluss 2011

Abb. 2: Bevölkerung nach Migrationshintergrund und beruflichem Abschluss 2011 (Quelle: Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Bevölkerung nach Migrationsstatus regional, Ergebnisse des Mikrozensus 2011, Wiesbaden 2013).

Interkulturelle Öffnung der kommunalen Verwaltung

Für die Sicherung der Zukunftsfähigkeit der Kommunen im ländlichen Raum sind die Etablierung eines Klimas der Offenheit und Toleranz und die interkulturelle Öffnung der Institutionen von zentraler Bedeutung. Interkulturelle Öffnung ist als ‚soziale Öffnung‘ zu verstehen, mit dem Ziel,  gerechte Teilhabemöglichkeiten aller Bürger an Angeboten und Dienstleistungen der kommunalen Institutionen herzustellen. Dabei gilt es, das Verwaltungshandeln auf allen Ebenen (Leitbild, Kommunikation, Umgang, Mitarbeiterstruktur, Ressourcenverteilung etc.) kritisch zu reflektieren, unbewusste Diskriminierungsmechanismen aufzudecken und einen ‚barrierefreien‘ Zugang zu ermöglichen. Zuwanderer müssen sich in den Institutionen wiederfinden, damit sie einen Anreiz haben, sich mit der Gesellschaft zu identifizieren. Die Präsenz von Zuwanderern als Beschäftigte in öffentlichen Institutionen fördert zudem deren Anerkennung und eine Normalisierung des Zusammenlebens.

Interkulturelle Öffnung als Prozess der Organisations- und Personalentwicklung war für die meisten der am Projekt ‚Integrationspotenziale ländlicher Regionen im Strukturwandel‘ beteiligten Kommunen neu. Zudem hatten die Kommunen meist weder Wissen über den Anteil von Beschäftigten mit Migrationshintergrund in ihren Verwaltungen noch existierten bisher Konzepte zu ihrer gezielten Anwerbung. Dort, wo es bekannt war, lag der Beschäftigtenanteil in der Regel im unteren einstelligen Prozentbereich, also weit unter dem realen Anteil von Migrantinnen und Migranten an der lokalen Bevölkerung.

Das im Rahmen des Projektes angebotene Seminar- und Coachingverfahren zur interkulturellen Öffnung umfasste vier aufeinander aufbauende Schritte und verfolgte dabei einen Top-down-Ansatz.²⁴  In Auftaktworkshops wurde zunächst die Führungsebene für das Thema interkulturelle Öffnung sensibilisiert und strategische Ziele vereinbart. Trotz der unterschiedlichen Rahmenbedingungen der Projektkommunen sind die erarbeiteten strategischen Ziele durchaus vergleichbar. An erster Stelle steht die Stärkung der Kommune als Wohn- und Wirtschaftsstandort, die Stabilisierung der Bevölkerungszahl beziehungsweise ein Zuwachs der Bevölkerung, die Fachkräftesicherung und die Schaffung einer Willkommenskultur zur Anwerbung qualifizierter Fachkräfte.

In anschließenden Workshops mit der Personalleitungsebene wurden Bausteine eines interkulturellen Personalmanagements geprüft. Konkrete Maßnahmen wurden dann von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern ausgewählter Pilotabteilungen in mehrtägigen Workshops entwickelt und als Elemente zur Implementierung interkultureller Öffnung in der Verwaltung verabredet. Als Maßnahmen sind in erster Linie solche vorgesehen, die die Sprachbarrieren überwinden helfen, so zum Beispiel mehrsprachige Hinweisschilder in der Verwaltung und mehrsprachige Informationen als Broschüren oder als Internetangebot. Hinzu kommen Maßnahmen des Personalmarketings, wie veränderte Stellenausschreibungen unter Einbeziehung interkultureller Kompetenz als Anforderungsprofil zukünftiger Bewerberinnen  und Bewerber. Maßnahmen, die eine Veränderung der Organisationsstruktur zum Ziel haben, waren nicht in der Diskussion. Die Phase der Umsetzung wurde im Anschluss durch das imap-Institut beratend begleitet und in einem abschließenden Workshop die Nachhaltigkeit der eingeleiteten Schritte geprüft.

Auch wenn eine Sensibilisierung für interkulturelle Öffnungsprozesse und ein Bewusstsein für die Verknüpfung mit kommunalen Zukunftsfragen bei den  Führungskräften und Verwaltungsmitarbeiterinnen und -mitarbeitern erreicht werden konnte, so ist doch insgesamt offen, ob es wirklich gelingt, interkulturelle Öffnung als Change-Prozess in den Verwaltungen der am Projekt beteiligten Städte nachhaltig zu verankern. Wichtig wäre, dass die Führungsebene diese Ziele intensiv weiter verfolgt, Ressourcen der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter dafür freistellt und um Akzeptanz für diesen Veränderungsprozess wirbt.

Schaffung einer Willkommens- und Anerkennungskultur

Um die Attraktivität der Gesellschaft für Zuwanderer zu steigern wird vermehrt über die Schaffung einer Willkommens- und Anerkennungskultur diskutiert. Hinter der Doppelbegrifflichkeit verbergen sich zwei zu unterscheidende Ansätze. Die Willkommenskultur richtet sich an Neuzuwanderer, unterstützt diese bei der Ankunft und dem Einleben in die Aufnahmegesellschaft. Die Anerkennungskultur richtet sich im Unterschied an die bereits länger ansässigen Zuwanderer und zielt auf die Wertschätzung ihrer bisherigen Leistungen. Die Schaffung einer Willkommens- und Anerkennungskultur zielt insgesamt auf Toleranz und Respekt gegenüber Menschen mit anderen kulturellen Wurzeln und steht in engem Zusammenhang mit Fragen der interkulturellen Öffnung.

Einzelne Elemente einer Willkommens- und Anerkennungskultur sind in fast allen beteiligten Projektkommunen vorhanden beziehungsweise werden entwickelt. Das Spektrum reicht von Neubürgerempfängen beim Bürgermeister, über mehrsprachige Info-Flyer zu kommunalen Angeboten, von den Kommunen selbst organisierten Sprach- und Förderkursen bis zur Einsetzung von ehrenamtlichen Integrationslotsen²⁵ und Patenschaftsprogrammen.

Über weitergehende Maßnahmen und Strategien finden in einigen Projektkommunen derzeit Verständigungsprozesse gemeinsam mit Akteuren der Zivilgesellschaft und der Wirtschaft statt. Dabei wird die Schaffung einer zentralen Servicestelle für Zuwanderer (Welcome Center) aufgrund mangelnder Ressourcen eher zurückhaltend bewertet. In diesem Zusammenhang wäre die Rolle der Ausländerbehörden zu prüfen, sie ist erste Anlaufstelle für die Zuwanderer und damit erster Zugang zum Aufnahmeland. Die interkulturelle Öffnung der Ausländerbehörde wäre ein wichtiger Baustein zur Schaffung einer Willkommens- und Anerkennungskultur. Hierfür müsste die Behörde ein neues Selbstverständnis als Dienstleister und Servicestelle entwickeln, was die Abkehr von einer rein ordnungsrechtlichen- und sicherheitspolitischen Sicht bedeuten würde. In einem Modellprojekt²⁶ des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge wird derzeit geprüft, ob und wie Ausländerbehörden zu Willkommensbehörden entwickelt werden können. 

Wichtige Impulse durch aktive Landespolitik

Einen großen Einfluss auf die Ausgestaltung kommunaler Integrationspolitik haben das integrationspolitische Selbstverständnis der übergeordneten politischen Ebenen (Land und Bund) und die Bereitschaft, den Kommunen Mittel und Ressourcen zur Verfügung zu stellen. Hervorzuheben ist das ‚KOMM-IN-Programm‘²⁷ des Landes Nordrhein-Westfalen zur Förderung einer strategischen Ausrichtung der kommunalen Integrationsarbeit, das in den letzten Jahren auch in den Kommunen des ländlichen Raums wichtige Impulse für den Aufbau kommunaler Integrationsstrukturen gegeben hat. Nach Auslaufen des Programms wird seit 2012 auf einer neuen gesetzlichen Grundlage²⁸ der Aufbau von ‚Kommunalen Integrationszentren‘ auf Landkreisebene durch die Übernahme von Personalkosten unterstützt. Andere Bundesländer, wie Hessen, Niedersachsen und Baden-Württemberg, bieten mittlerweile vergleichbare Programme für die Kommunen an. Die Länder haben erkannt, dass eine strategische Ausrichtung der kommunalen Integrationspolitik von entscheidender Bedeutung für deren Erfolg ist und investieren deshalb vermehrt in den Aufbau von Strukturen als in Einzelprojekte.

Redaktionell leicht veränderter Text aus dem Jahrbuch für Geschichte des ländlichen Raumes 11 (2014), 185-198.

Die Autorinnen: Claudia Bolte war bis Ende 2014 wissenschaftliche Mitarbeiterin der Schader-Stiftung. Gudrun Kirchhoff war bis März 2015 wissenschaftliche Referentin der Schader-Stiftung und Projektleiterin des Forschungs-Praxis-Projektes „Integrationspotenziale ländlicher Regionen im Strukturwandel“.