Integration findet vor Ort statt. Zum Stand kommunaler Integrationspolitik in Hessen
Artikel vom 11.06.2013
2013 führte das Hessische Ministerium der Justiz, für Integration und Europa eine Befragung der hessischen Kommunen zum Stand ihrer Integrationspolitik durch, um den Kenntnisstand über den integrationspolitischen Handlungsbedarf und die Aktivitäten in den einzelnen Kommunen zu erweitern.
Zum Rahmen und zu den Ergebnissen der Befragung
Zu Beginn des Jahres 2013 wurde durch das Hessische Ministerium der Justiz, für Integration und Europa eine Befragung der hessischen Kommunen zum Stand ihrer Integrationspolitik durchgeführt und ausgewertet. Zur Ermittlung von Beratungsbedarfen und der Erkenntnis guter Praktiken wurden Informationen zur kommunalen Integrationspolitik benötigt. Anliegen der Studie Integration findet vor Ort statt war es daher, den Kenntnisstand über den integrationspolitischen Handlungsbedarf und die Aktivitäten in den einzelnen Kommunen zu erweitern. Die repräsentative Umfrage beschränkte sich nicht nur auf Großstädte, sondern versucht so breit wie möglich Daten zum Stand der kommunalen Integrationspolitik Hessens zu erheben. Gemeinden unter 5.000 Einwohnern wurden ebenso in der Studie erfasst wie Großstädte mit über 50.000 Einwohnern. Ein ebenso breites Spektrum zeigt sich im Anteil von Personen mit Migrationshintergrund in den teilnehmenden Kommunen. 5% der antwortenden Kommunen haben einen Migrantenanteil von über 30%, während in 43% der antwortenden Gemeinden weniger als 10% der Bevölkerung einen Migrationshintergrund besitzt. Abgefragt wurden Informationen zu verschiedenen kommunalpolitischen Handlungsfeldern.
Der Bericht kommt zu dem Schluss, dass in den Handlungsfeldern „Sprache und Bildung“ sowie „Engagement für Vielfalt und Toleranz“ besonders viele Integrationsmaßnahmen angesiedelt sind. Dagegen kommt ethnischen Ökonomien, der interkulturellen Öffnung der Verwaltung und der beruflichen Förderung von Migranten bislang eine eher untergeordnete Rolle zu. Ein weiteres zentrales Ergebnis lautet, dass die Relevanz von Integrationspolitik deutlich von der Einwohnerzahl und vom Ausländeranteil in der jeweiligen Kommune abhängt. Besitzen Integrationsmaßnahmen in kleinen, ländlichen Gemeinden selten Priorität, so sind diese in Großstädten in fast allen Handlungsfeldern obligatorisch. „Zusammenfassend lässt sich eine sehr heterogene kommunale Integrationspolitik in Hessen beobachten.“
Integration als kommunale Aufgabe
Dem Thema Integration kommt in einem Drittel (34%) der Kommunen eine hohe oder sehr hohe Bedeutung zu. Von mittlerer Wichtigkeit ist das Thema in 21% der Kommunen und bei 44% hat es eine eher geringe oder sehr geringe Bedeutung. Einen Erklärungswert dafür, dass in fast der Hälfte der hessischen Kommunen der Integrationspolitik wenig Bedeutung zugemessen wird, liefert der Ausländeranteil in den entsprechenden Kommunen. Die Umfrageauswertung kommt zu dem Schluss: „Je niedriger der Ausländeranteil ist, desto geringer ist die Bedeutung der kommunalen Integrationspolitik.“ Als weitere mögliche Gründe für eine geringe Bedeutung der Integrationspolitik wurden nicht bestehende Konflikte zwischen Einheimischen und Zugewanderten, nicht vorhandene sozialräumlichen Problemlagen und die bereits erfolgreiche Integration der Zugewanderten genannt. Zu den Gründen, warum Integrationsarbeit bedeutsam ist, zählen besonders die ungenutzten Potentiale von Zuwanderern (69% der Antworten), die demografische Entwicklung (67%) und die Vorbeugung von Konflikten (65%). Des Weiteren spielen soziale und ökonomische Probleme sowie negative sozialräumliche Folgen (40%), zunehmende soziale Disparitäten (26%) und Kosten mangelnder Integration (24%) eine Rolle.
Ob „Integration als ressortübergreifende Querschnittsaufgabe in der Kommunalverwaltung verankert“ ist, bejahten 29% der befragten Kommunen. In den Formen der institutionellen Verankerung zeigten sich aber vielfältige Unterschiede: „In 73 der beteiligten Kommunen ist das Politikfeld „Integration“ als Stabsstelle beim Verwaltungschef angesiedelt. Eine eigene Integrationsabteilung ist in sieben Kommunen zu finden. In den übrigen Kommunen ist das Politikfeld „Integration“ anderweitig organisiert. Das Spektrum der Verankerung der integrationspolitischen Arbeit in der kommunalen Verwaltung reicht von Ämtern/Fachbereichen (insbesondere für Familie, Jugend, Arbeit, Soziales) über den Ausländerbeauftragten bzw. Ausländerbeirat, Betreuungsstellen für Zuwanderer, das Bürgerbüro, die Ehrenamtsagentur bis hin zum Stadtentwicklungsverein.“
Lokale Netzwerke
Auch die „Vernetzung gesellschaftlicher, politischer und wirtschaftlicher Akteure zur Förderung der Integration von Menschen mit Migrationshintergrund in der Kommune“ befindet sich auf einem differenzierten Stand: Gleichmäßig verteilt beurteilen die Kommunen den Vernetzungsgrad als „sehr gut/gut“, „zufriedenstellend“ oder als „wenig“. Einen geringen Vernetzungsgrad besitzen demnach die Kommunen, für die Integration eine geringe kommunalpolitische Bedeutung hat. Dem gegenüber stehen 87% der Kommunen, in denen Integrationspolitik zum einen hohe Bedeutung zugemessen wird und zum anderen der Vernetzungsgrad der Akteure als „zufriedenstellend“ bis „sehr gut“ beurteilt wird. Als Hindernisse der Vernetzung integrationspolitischer Aktivitäten wurden v.a. fehlende finanzielle Ressourcen sowie Kommunikations- und Koordinationsschwierigkeiten (z.B. fehlende Koordinationsstelle oder Ansprechpartner, unklare Zuständigkeiten, schwierige Kontaktpflege mit Migranten und gegenseitiges „Nicht-Kennen“) genannt.
Der Bearbeitung solcher Hindernisse haben sich 34% der Kommunen explizit verschrieben und besondere Anstrengungen unternommen, um eine bessere Vernetzung der gesellschaftlichen, politischen und wirtschaftlichen Akteure zu fördern. Als Beispiele wurden der Einsatz eines bzw. eine verstärkte Zusammenarbeit mit dem Ausländerbeirat/-beauftragten, die Organisation themenbezogener Veranstaltungen (z.B. Feste, Vorträge, Konferenzen, Workshops), die Bildung von Arbeitskreisen sowie eine intensivere Zusammenarbeit mit Vereinen und Migrantenselbstorganisationen angeführt. Arbeitsstrukturen bzw. Netzwerke, die langfristig aufgestellt sind und über Einzelprojekte hinausgehen sind in jeder fünften Kommune vorhanden. Auch hier zeigt sich eine Abhängigkeit von vorhandenen Strukturen und der Einwohnerzahl der Kommunen: „In allen an der Befragung teilnehmenden (Groß-)Städten ab 50.000 Einwohnern besteht ein derartiges Netzwerk, unter den Landkreisen sind es 79%. Zwei Drittel der Städte mit 10.000 bis 50.000 Einwohnern besitzen eine langfristige Arbeitsstruktur, während sich nur in 14% der Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern ein solches Netzwerk entwickelt hat.“
Interkulturelle Öffnung der Verwaltung
Der interkulturellen Öffnung der Verwaltung wird bisher lediglich in 22% der befragten Gemeinden eine hohe Bedeutung zugemessen. In 46% der Kommunen kommt ihr als integrationspolitisches Handlungsfeld eine geringe Wichtigkeit zu. Auch hier korreliert eine geringere Bedeutung der interkulturellen Öffnung der Verwaltung mit einer abnehmenden Einwohnerzahl der Kommunen. Positiv bezüglich konkreter Maßnahmen, um die interkulturelle Kompetenz der Mitarbeiter in der Verwaltung zu stärken, äußerte sich fast jede fünfte hessische Kommune. Solche Maßnahmen werden insbesondere in der Form von speziellen Fortbildungen/Seminaren durchgeführt.
Partizipation und bürgerschaftliches Engagement
Institutionelle Formen der Interessensvertretung von Menschen mit Migrationshintergrund existieren in fast jeder dritten Kommune (28%), z.B. in der Form von Ausländerbeiräten oder Integrationsräten. Deutliche Unterschiede lassen sich je nach Gemeindegröße beobachten: „In allen befragten Städten mit mehr als 50.000 Einwohnern ist eine solche Interessensvertretung vorhanden. Unter den Städten mit 10.000 bis 50.000 Einwohnern haben 66% eine derartige Institution, während lediglich eine Gemeinde mit weniger als 5.000 Einwohnern die Existenz einer solchen Interessensvertretung angibt.“
39% der befragten Kommunen unternahmen zudem besondere Anstrengungen um das freiwillige Engagement von, für und mit Migranten zu unterstützen und zu fördern. Vielfältige Tätigkeiten wurden von den Kommunen genannt: Aus- und Fortbildung von Lotsen, Lotsenvermittlung, Beratung oder finanzielle Unterstützung von Vereinen sowie Maßnahmen zur Anerkennung des ehrenamtlichen Engagements (z. B. Verleihung von Ehrenamtskarten). Zudem fördert ca. jede fünfte hessische Kommune die Selbstorganisation von Menschen mit Migrationshintergrund, indem Räumlichkeiten zur Verfügung gestellt und Frauentreffs initiiert werden. Auch finanzielle und ideelle Unterstützung der Migrantenorganisationen findet satt.
Sprache und Bildung
Fast jede zweite Kommune nutzt Lotsen oder andere Förderungsmaßnahmen, um Zuwanderer bei der Wahrnehmung von staatlichen Bildungsangeboten zu unterstützen bzw. zu diesen hinzuführen. Verortet sind diese Maßnahmen vor allem in Kitas (78% der Antworten) bzw. der Schule (56%) und konzentrieren sich auf Sprachkurse und –förderung. Aber auch die Eltern werden miteinbezogen, wie zum Beispiel durch den „Mama lernt Deutsch“-Kurs, der sich in sieben Kommunen finden lässt. In etwas mehr als der Hälfte der Kommunen, die Fördermaßnahmen anbieten, sind diese verknüpft mit den Angeboten des Bundes (z.B. das Programm Soziale Stadt oder die Kurse des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF)) und der Länder (zum Beispiel das Programm Modellregionen Integration oder OloV- Optimierung der lokalen Vermittlungsarbeit im Übergang Schule – Beruf).
Berufliche Integration
Die berufliche Integration von Menschen mit Migrationshintergrund wird von 43 Kommunen als Träger von Aufgaben nach dem SGB II gefördert. „Der Maßnahmenkatalog ist vielfältig, er reicht von der Beratung bei Bewerbungen und Arbeitsplatzsuche über Workshops für Arbeitslose mit Migrationshintergrund bis hin zu Maßnahmen für Jugendliche bzw. Azubis.“
Sozialräumliche Integration
49 Kreise und Gemeinden berichteten über Sozialräume mit Integrationsdefiziten, die sich primär in der Form von Stadtquartieren oder bestimmten Stadtvierteln, z.T. mit sozialem Wohnungsbau, zeigen. 97 Kommunen nutzen „Instrumente, um benachteiligte Quartiere bzw. Sozialräume zu stärken, die Identifikation mit dem Quartier zu verbessern und das Zusammenleben zwischen den Bevölkerungsgruppen zu fördern.“ Besonders häufig kommen niedrigschwellige soziale und kulturelle Angebote, Netzwerkbildung, Bewohnerbeteiligung sowie Förderungsprogramme (z. B. des Europäischen Sozialfonds oder das Städtebauförderungsprogramm „Soziale Stadt“) zum Einsatz. Aber auch praktische Beispiele wie Stadtteiltreffen und -feste sowie Stadtteilforen und Quartiersmanagement wurden von den Kommunen als Formen zur Verbesserung der Situation sozial benachteiligter Räume benannt.
Engagement für Vielfalt und Toleranz
Eine Stärkung des Engagements gegen Fremdenfeindlichkeit hat für 52% der befragten hessischen Kommunen eine „sehr hohe“ oder „hohe Bedeutung“. Dabei haben Auswertungen der Umfrage ergeben, dass ein Engagement gegen Rassismus nicht abhängig vom Ausländeranteil in der jeweiligen Kommune ist: „Das Thema ist auch in vielen Gemeinden wichtig, in denen nur wenige Migranten leben.“ Das Spektrum konkreter Maßnahmen gegen Fremdenfeindlichkeit reicht „von der Aufklärungsarbeit mit Jugendlichen (34 Nennungen) über interkulturelle Feste (12 Nennungen) und die Zusammenarbeit mit (Sport-) Vereinen (11 Nennungen) bis hin zu interreligiösen Dialogen und anderen von kirchlichen Institutionen organisierte Aktivitäten (11 Fälle). Weiterhin werden Städtepartnerschaften, Einbürgerungsempfänge und Beteiligungen an Gedenkfeiern, Friedensmärschen usw. erwähnt.“
Information und Evaluation
Die Erhebung zeigt, dass Kommunen verschiedene Informationskanäle nutzen, um ihre integrativen Angebote zielgruppenspezifisch zu vermitteln: „69% der antwortenden Kommunen bewerben die örtlichen Integrationsangebote über Faltblätter und Broschüren, 63% über das Internet.“ Weitere Verbreitungsformen sind z.B. Pressearbeit und die direkte Ansprache vor Ort. Fragt man nach Instrumenten, die die Kommunen zur Dokumentation, Evaluation und Optimierung ihrer lokalen Integrationsaktivitäten verwenden, ergeben sich vor allem drei Formen: die interne Evaluation von Projekten und Maßnahmen (38 Nennungen), Bedarfserhebungen (25 Nennungen) und Integrationsberichte (24 Nennungen). Allerdings: „Bei externen Evaluierungen und Integrationsmonitoring besteht noch deutliches Ausbaupotential.“
Überörtliche Bezüge zum kommunalen Integrationsgeschehen
Insgesamt ergab die Umfrage, dass Programme und Initiativen des Landes mit 45 % eine geringfügig höhere Bedeutung für die integrationspolitische Arbeit der Kommunen haben als die des Bundes (37%). Eine Vielzahl an Angeboten der überörtlichen Netzwerke und Programme wird genutzt: Programme des Europäischen Sozialfonds (37 Kommunen), das Städtebauförderungsprogramm „Soziale Stadt“ (35 Kommunen), Netzwerke von Städten, Gemeinden sowie Landkreisen (33 Kommunen) sowie Maßnahmen des BAMF (31 Kommunen). Von manchen Kommunen wurde allerdings geäußert, „dass die Förderprogramme auf große Kommunen zugeschnitten seien und nicht den ländlichen Raum berücksichtigten.“
Selbsteinschätzung zur kommunalen Integrationspolitik
Die Umfrage schloss mit einer Selbsteinschätzung der Kommunen ab. Zum einen wurden hier Barrieren für eine gelungene Integration abgefragt und zum anderen erfasst, welche Integrationsanstrengungen als besonders gelungen eingeschätzt werden. Als Barrieren wurden vor allem Defizite auf Seiten der Migranten benannt. Diese zeigen sich, laut Antworten der Kommunen, in nicht ausreichenden Sprachkenntnissen, dem oftmals niedrigen Bildungsniveau, durch Segregation verursachte schwere Erreichbarkeit sowie mangelnde Integrationsbereitschaft und geringes Interesse von Seiten der Migranten. Aber auch mangelnde finanzielle/personelle Ressourcen wurden als Hindernisse für das Gelingen der Integrationspolitik benannt. Dazu gehören beschränkte Haushaltsmittel, Personalknappheit, fehlende Kompetenz für die integrationspolitischen Aufgaben, geringes ehrenamtliches Engagement, eine große Unübersichtlichkeit an Trägern und die Kurzfristigkeit mancher Projekte. Des Weiteren lassen sich laut der Kommunen auch Defizite auf Seiten der Aufnahmegesellschaft finden. Genannt wurden Vorurteile gegenüber den Zugewanderten und eine fehlende Willkommenskultur bestimmter Institutionen (z.B. Verein) wie der Aufnahmegesellschaft im Ganzen. Ein weiteres Feld in dem Barrieren durch die Kommunen lokalisiert wurden, ist das der Politik und Verwaltung. Hier fehle es u.a. an einem „breiten Bewusstsein für die Notwendigkeit, Integrationsprozesse aktiv zu gestalten“. Aber auch die „Kommunikation zwischen Verwaltung, Politik und Bürgerschaft“ wird bemängelt. Oft steht Integration „nicht im Fokus der politischen Mehrheiten“ und es wird eine „Polemik in der Debatte um die Integrationspolitik“ sowie „die mangelnde Anerkennung der Vielfalt“ beklagt. Zu guter Letzt sehen 16 der antwortenden Kommunen keine Barrieren für eine gelungene Integration.
In ihrer Selbsteinschätzung benannten die Kommunen aber auch gelungene Integrationsmaßnahmen. Allen voran steht hier die Kinder- und Jugendarbeit, die in ca. 50% der Antworten angeführt wurde. Ebenfalls eine wichtige Rolle spielt ehrenamtliches Engagement z.B. in Vereinen oder als Lotsen/Multiplikatoren. In einigen Kommunen wird zudem die interkulturelle Öffnung von Vereinen als gelungen angesehen und von einer positiven Kooperation mit Migrantenselbstorganisationen berichtet. In insgesamt 30 Kommunen wurden spezifische Aktionen, Projekte, oder verstetigte Maßnahmen als gelungen hervorgehoben. Die Bandbreite dieser integrationspolitischen Praxis erstreckt sich von Maßnahmen innerhalb der Programme „Soziale Stadt“ oder „Modellregionen Integration“ bis hin zu niedrigschwellige Aktionen wie gemeinsamem Kochen und multikulturellen Festen. Der Gedanke, dass vor allem die Dauerhaftigkeit und Verstetigung von Projekten zur Integrationsförderung beiträgt, findet sich in den Kommunen bestätigt. In manchen Kommunen wurde positiv hervorgehoben, dass Integrationspolitik als eine „Querschnittsaufgabe“ politisch verankert ist und die Verabschiedung eines Integrationskonzepts oder von Leitlinien zur Integrationspolitik „gelungen“ ist. Das zeige sich auch in der Schaffung von Personalstellen für die Integrationsarbeit, der Bildung von Netzwerken sowie der guten Zusammenarbeit der verschiedenen Verwaltungsebenen.