Die Versorgung mit Wohnraum als Aufgabe der Daseinsvorsorge
Artikel vom 06.11.2002
Zunehmende Liberalisierung in der Wohnungswirtschaft, Wegfall von Belegungsbindungen, wachsende Dominanz gewinnorientierter Wohnungsunternehmen: Wie ist die Versorgung jener Bevölkerungsgruppen zu gewährleisten, die sich am Markt nicht aus eigener Kraft mit angemessenem Wohnraum versorgen können? Welche Rolle bei der Bereitstellung von Wohnraum wird von der öffentlichen Hand - und von Wohnungsunternehmen in öffentlicher Hand - zukünftig erwartet? Von Claudia Pfeiff
Existenzberechtigung von Wohnungsunternehmen in öffentlicher Hand?
Deutschland hatte seit dem 19. Jahrhundert immer wieder enorme Probleme bei der Versorgung seiner geringer verdienenden Bevölkerung mit Wohnraum zu lösen: infolge der Landflucht und Verstädterung, der beiden Weltkriege oder der Zuwanderung. In der Rückschau hat Deutschland die Probleme in einem geglückten Zusammenspiel von staatlicher Förderung und „staatsnahen“ Wohnungsunternehmen gut lösen können. Diese Wohnungsunternehmen, vor allem die landes- und kommunaleigenen, stehen allerdings im Zuge der allgemeinen Diskussion unserer Zeit um „Entstaatlichung“ und um die Ökonomisierung der Staatstätigkeit zunehmend zur Disposition, sei es, dass sie zum Verkauf an Private anstehen, sei es, dass ihreGesellschafter erhöhte Renditeerwartungen an sie richten. Gleichzeitig nimmt die Anzahl der Haushalte eher zu, die sich nicht aus eigener Kraft auf dem Wohnungsmarkt versorgen können. Entsteht hier ein Konflikt zwischen wachsenden Problemen und sinkenden Problemlösungskapazitäten? Wenn ja: Wie ist dieser sich abzeichnende Konflikt zu bewerten? Welche Rolle kommt Wohnungsunternehmen in öffentlicher Hand darin zu? Sind sie überhaupt noch zu rechtfertigen, wenn ja: unter welchen Prämissen?
Wohnraumversorgung als Aufgabe der Daseinsvorsorge
Als zentral in dieser Diskussion erweist sich die Frage nach dem Staatsverständnis. Das hat sich, so die Meinung von Experten, nach den terroristischen Anschlägen vom 11. September 2001 grundlegend verändert: Die Erwartungen der Bürger an den Staat sind wieder gestiegen, es kann aus dieser Sicht von einer „Renaissance des Staates“ gesprochen werden. Staatliche Eingriffe werden in der Regel mit Marktversagen gerechtfertigt. Es sollte jedoch bei einer gestiegenen Erwartungshaltung der Bürger ebenfalls die Möglichkeit eines Staatsversagens in Betracht gezogen werden, so eine Warnung.
Wohnungspolitik wird auch zukünftig für notwendig erachtet. Zu Fragen ist, welche Rolle der Staat bei der Wohnraumversorgung einnehmen soll und ob es eine Verpflichtung der öffentlichen Hand zur Gewährleistung von Wohnraum gibt.
Wohnraum ist als Existenzgut „für alle“ dem staatlichen Aufgabenbereich der Daseinsvorsorge zuzurechnen. Wenn schon auf dem Arbeitsmarkt Unsicherheit herrscht, so sollte zumindest das Wohnen sicher sein. Über Inhalt und Abgrenzung dieser Aufgabe der Daseinsvorsorge gehen die Meinungen jedoch auseinander.
Wer davon ausgeht, dass sich der Wohnungsmarkt von anderen Bereichen der Daseinsvorsorge insofern unterscheidet, als es in ihm keine monopolistischen Strukturen öffentlicher Unternehmen gibt, fragt, ob öffentliche Wohnungsunternehmen in ihrer Funktion als Nischenanbieter überhaupt einen Einfluss auf die Preisstrukturen des Wohnungsmarktes haben. Schon deshalb soll der Verdacht einer Wettbewerbsverfälschung nicht unmittelbar gegeben sein. Vielmehr sind aus dieser Sicht öffentliche Wohnungsunternehmen in Bereichen tätig, die privaten Anbietern nicht lukrativ genug erscheinen und in denen daher Marktversagen vorherrscht.
Im Gegensatz zu anderen Bereichen der Daseinsvorsorge, wie etwa dem Wasser- oder Verkehrssektor, resultiert die Privatisierungsdiskussion in der Wohnungswirtschaft nicht aus einem Konflikt mit EU-Wettbewerbsrecht. Anstoß ist hier vielmehr die prekäre Finanzlage insbesondere der Kommunen.
Bei der Debatte um die Wohnraumversorgung kann man, so ein Experte, in Deutschland auf ein schon seit dem 19. Jahrhundert erfolgreich praktiziertes Zusammenspiel von Wohnungspolitik und Wohnungswirtschaft verweisen, wie auch der europäische Vergleich zeigt. Hintergrund der aktuellen Debatte über Wohnungspolitik ist jedoch ein geringer werdender Finanzspielraum der öffentlichen Hand, der nicht zuletzt darauf zurückzuführen ist, dass die Sozialausgaben einen immer größer werdenden Anteil der öffentlichen Haushalte in Anspruch nehmen.
Die aktuelle Förderpraxis
Die Einführung des neuen Wohnraumförderungsgesetzes (WoFG) vom September 2001 gilt als Beleg dafür, dass die Bundesregierung der Wohnungspolitik weiterhin eine wichtige Bedeutung beimisst, so die Einschätzung von Fachleuten. Ihnen zufolge wurde das zweite Wohnungsbauförderungsgesetz von 1956 der aktuellen Situation des Wohnungsmarktes nicht mehr gerecht, da es von den Notwendigkeiten der Nachkriegszeit geprägt war, in der der Wohnungsneubau aller erste Priorität hatte.
Das neue Recht stellt die Förderung des Wohnungsbestandes in den Vordergrund und grenzt den Kreis der Berechtigten enger ein, nämlich auf Haushalte, die sich nicht aus eigener Kraft am Markt mit Wohnraum versorgen können. Die neue Ausrichtung und die Kompetenzverlegung der Förderung auf die unteren staatlichen Ebenen werden als notwendig angesehen.
Zustimmung unter Experten findet auch die Erhöhung des Wohngeldes als Instrument mit der höchsten Zielgenauigkeit. Die Möglichkeit, dass Wohngeldbezieher diese Leistung für andere Ausgaben als für Miete verwenden, wird zwar als Schwäche des Instruments angesehen, die jedoch in Kauf genommen werden müsse. Im Rahmen der neuen Wohnraumförderung dürfe der Neubau von Sozialwohnungen nicht vollständig vernachlässigt werden.
Der Kauf von Belegungsrechten, so ein Vertreter der Bundesregierung, wird sich in Zukunft etablieren. Dem widersprechen Stimmen aus der Wohnungswirtschaft: Kein Wohnungsunternehmen kann an einem solchen Geschäft vernünftigerweise ein Interesse haben, da es hierdurch geringere Mieteinnahmen, eine Gefährdung der sozialen Stabilität in Quartieren und einen steigenden Kostenaufwand befürchten muss - Nachteile, die auch über den Preis nicht ausgleichbar sind. Experten begrüßen dagegen Kooperationsverträge zwischen Kommunen und Wohnungsunternehmen, die Berliner Praxis gilt als Positivbeispiel.
Privatisierung öffentlicher Wohnungsunternehmen
Zur Frage, ob kommunale Wohnungsunternehmen, die zur Zeit noch rund acht Prozent des Wohnungsbestandes stellen, für die Erfüllung des Versorgungsauftrages notwendig sind, bestehen konträre Ansichten.
Einige Experten sehen es als notwendig an, dass Kommunen eigene Wohnungsunternehmen besitzen, „um mit diesem Instrument auffangen zu können, was mit Wohngeld nicht erreicht werden kann“. Anders als diejenigen, die mit Unternehmensprivatisierungen die Hoffnung auf effizienteres Wirtschaften verbinden, weisen sie auf den Trugschluss hin, nach dem öffentliche Unternehmen nicht auf Wirtschaftlichkeit achten müssten.
Privatisierungsgegner machen darüber hinaus geltend, dass die Kommune mit dem Verkauf ihres Wohnungsunternehmens, eines Teils ihres „Tafelsilbers“, ein wichtiges Instrument der Sozialpolitik aus den Händen gibt, was sich in der Zukunft „unkalkulierbar rächen“ werde. Mit der Privatisierung tritt aus ihrer Sicht das Gewinnstreben in den Vordergrund und ein deutlicher Qualitätsverlust des Gutes Wohnen durch das Vorherrschen des Shareholder-Value ist zu befürchten. Private Wohnungsunternehmen, vornehmlich am Handel mit Wohnimmobilien interessiert, lassen nach ihrer Meinung den komplementären Dienstleistungsbereich rund um das „Wohnen“ häufig völlig außer Acht. Die Käufer hätten gelegentlich utopische Renditeerwartungen, und es gebe Fälle, in denen kommunale Wohnungsunternehmen an Käufer ohne jegliches fachliches Know-how veräußern.
In Anbetracht der kritischen Haltung der Wohnungswirtschaft gegenüber der Einräumung von Belegungsrechten wird die Frage aufgeworfen, wo besonders benachteiligte Bevölkerungsgruppen in Kommunen ohne eigenes Wohnungsunternehmen noch Wohnungen finden können. Steht für ein öffentliches Wohnungsunternehmen ein Verkauf erst einmal zur Debatte,
so wird es durch die aufkommende Ungewissheit für die Vertragspartner und Mieter regelrecht „immobilisiert“, warnt ein Vertreter der Wohnungswirtschaft. Deshalb sei in jedem Fall eine zügige Entscheidung notwendig.
Ein Resümee: für den Behalt kommunaler Wohnungsunternehmen gibt es „zwar sehr viele zweckmäßige, aber keine zwingenden Gründe“.
Erweiterte Aufgaben der Wohnungsunternehmen
In dieser Diskussion geht es nicht nur um die Versorgung mit Wohnraum: Soziale Aspekte wie Belegungsstrukturen, Integration sowie die allgemeine Stadtentwicklung gehören auch zur Gesamtproblematik.
In Quartieren mit einem überdurchschnittlich hohen Anteil an sozial schwachen Haushalten häufen sich die Probleme. Besonders dort sind zur sozialen Stabilisierung ergänzende Dienstleistungen der Wohnungsunternehmen notwendig. Außerdem fordern die Mieter selbst mehr und mehr ergänzende Leistungen des Wohnungsunternehmens.
Ein Geschäftsführer aus der Wohnungswirtschaft verweist auf das beispielhalfte Projekt des „Betreuten Wohnens“, das „reißenden Absatz“ gefunden habe. Als ebenfalls besonders beliebtes Angebot gilt das Umzugsmanagement, mit dem Wohnungsunternehmen nebenbei Unterbelegungen beheben können.
Gerade in der Bereitstellung ergänzender sozialer Leistungen liegt eine Aufgabe kommunaler Wohnungsunternehmen. In diesen Zusatzleistungen, in der Diskussion als „Sozialrendite“ oder „soziales Surplus“ bezeichnet, sehen manche überhaupt die Daseinsberechtigung kommunaler Wohnungsunternehmen. Folglich geraten öffentliche Wohnungsunternehmen, die diesen Anforderungen nicht gerecht werden, in die Kritik. Nach Meinung einiger Experten ist die Notwendigkeit zusätzlicher Leistungen besonders privaten Wohnungsunternehmen schwer zu vermitteln. Diese sähen die Wohnung als Handelsgut an und seien in erster Linie an kurzfristig messbaren wirtschaftlichen Erfolgen interessiert.
Gewarnt wird jedoch davor, öffentliche Wohnungsunternehmen als Auffangnetz für gesellschaftliche Probleme anzusehen. Der ständige „Spagat zwischen ökonomischen und sozialen Interessen“ ist nach Angaben des Geschäftsführers eines kommunalen Wohnungsunternehmens schon jetzt schwer genug zu bewältigen. Außerdem registriert er aufgrund der räumlichen Konzentration sozial schwacher Familien Stigmatisierungen. Er stellt sich daher die Frage, ob sozialer Wohnungsbau heute die Probleme für die Bewohner nicht „verschlimmbessere“.
Studien zur Wohnzufriedenheit ergeben jedoch, dass kommunale Wohnungsunternehmen eine bessere Bewertung durch die Bewohner erfahren als andere. Das wird als Resultat der bereits angesprochenen Sicherheit im Mietverhältnis gewertet. Zur Ermittlung der Wohnzufriedenheit führen besonders kommunale Wohnungsunternehmen regelmäßige Mieterbefragungen durch, um bei aufkommenden Konflikten eine Art „Frühwarnsystem“ zu haben. An diesem Punkt wird eine Diskrepanz zwischen öffentlichen und privatwirtschaftlichen Unternehmen wahrgenommen: Wohnzufriedenheit führt zu einer längeren Wohndauer, ist mit weniger Gewinn verbunden und daher aus betriebswirtschaftlichen Gründen für private Wohnungsunternehmen nicht erstrebenswert. Allerdings verweist ein Experte darauf, dass der Umkehrschluss - eine lange Wohndauer ist auf eine hohe Wohnzufriedenheit zurückzuführen - keine allgemeine Gültigkeit besitzt, da explizit sozial schwachen Familien für einen Umzug häufig Alternativen fehlen.
Ob die Größe kommunaler Wohnungsunternehmen sich auf die Qualität der Aufgabenerfüllung auswirkt, kann nach Meinung von Experten nicht abschließend geklärt werden. Unabhängig von den Besitzverhältnissen und der Größe hängt der Erfolg eines Wohnungsunternehmens aus ihrer Sicht letztendlich entscheidend vom Geschick der Geschäftsleitung ab. Unterschiedlich wird der Erfolg öffentlicher Wohnungsunternehmen beim Erwirtschaften ökonomischer und „sozialer“ Renditen bewertet.
Eine besondere Aufgabe kommt der Wohnungswirtschaft bei der Umsetzung sozial und wohnungspolitischer Programme wie dem Bund-Länder-Programm „Soziale Stadt“ zu. Wohnungsunternehmen in öffentlicher Hand gelten für die Kommune als zuverlässiger und steuerbarer Partner. Dies wird von einem privaten Wohnungsunternehmen hingegen nicht erwartet.
Die Zukunft der Wohnungspolitik
Wer mit der Materie vertraut ist, spricht sich für mehr Wettbewerb zwischen Wohnungsunternehmen aus. Private Anbieter erhoffen sich von diesem bessere Marktzugangschancen. Vertreter öffentlicher Wohnungsunternehmen wollen demgegenüber gerade in Konkurrenz zu privaten Wohnungsunternehmen ihr Leistungsvermögen unter Beweis stellen.
Generell fordern Experten eine größere Unternehmens-Transparenz in der Wohnungswirtschaft. Sie halten zwar die Ausweitung auf Dienstleistungen „rund um das Wohnen“ für wünschenswert und notwendig, der hierdurch erzielte Nutzen soll jedoch nach kaufmännischen Regeln auch nachvollziehbar sein.
Das Beispiel Hamburg, wo die Dienstleistungen eines städtischen Wohnungsunternehmens in Tochtergesellschaften angesiedelt sind, dient als Vorbild. „Prozesse werden schleichend, wenn sie nicht abgebildet werden“, warnt ein Experte und nennt als Kontrollmöglichkeiten für Wohnungsunternehmen die Balanced Score Card und das Portfoliomanagement. Eine Vergleichbarkeit von Unternehmensleistungen könne auch durch Benchmarking erreicht werden.
Bei der Bereitstellung sozialpolitisch erwünschter Dienstleistungen sind
Wohnungsunternehmen, zumal kommunale, zunehmend auf Kooperationspartner, darunter auch ehrenamtlich tätige Organisationen, angewiesen.
Kritisch wird in der Fachwelt das geplante und zur Zeit noch in der Probe befindliche europäische Normungswesen für Wohnungs- und Städtebau betrachtet, das auf eine standardisierte Bewertung von Wohnanlagen abzielt. Befürchtet wird die Stigmatisierung von Wohnanlagen. Eine weitere Gefahr sieht man, wie in anderen Wirtschaftbereichen auch, in der Verteuerung von Fremdkapital durch BASEL II.
Fazit
Öffentliche Wohnungsunternehmen haben sich für viele Kommunen als zuverlässiges Instrument zur Versorgung sozial schwacher Haushalte erwiesen und erbringen über die reine Versorgungsfunktion hinaus gesellschaftlich erwünschte Zusatzleistungen, die sogenannte „Sozialrendite“. Hierin liegt die Daseinsberechtigung öffentlicher Wohnungsunternehmen.
Die Diskussion um die Privatisierung ihrer Wohnungsunternehmen zugunsten der Haushaltskonsolidierung kommt in vielen Kommunen gerade in einer Zeit auf, in der die gesellschaftliche Entwicklung besonders in den Städten Hilfestellungen und Eingriffsmöglichkeiten zur Gewährleistung einer angemessenen Wohnungsversorgung, funktionierender Nachbarschaften und einer zukunftsfähigen Siedlungsentwicklung besonders notwendig erscheinen lässt. Privatisierungsgegner sprechen sich daher für den Verbleib von Wohnungsunternehmen in öffentlicher Hand als kommunalpolitisches Steuerungsinstrument aus, anstatt langfristige soziale Ziele auf dem Wohnungsmarkt vollständig den freien Marktkräften und somit vorrangig auf wirtschaftliche Ziele ausgerichteten Unternehmen zu überlassen.
Auf dem Wohnungsmarkt wird es zu einem verstärkten Wettbewerb kommen, dem sich auch öffentliche Unternehmen stellen müssen. Als wichtiges Kriterium des Leistungsvergleichs zwischen öffentlichen und privaten Wohnungsunternehmen gilt unter den Experten der Versuch, Nebenleistungen der Wohnungsunternehmen im Sinne einer „Sozialrendite“ ökonomisch zu quantifizieren. Dies setzt allerdings eine Definition dessen voraus, was als „Sozialrendite“ veranschlagt werden darf und soll. Die Diskussion hierüber ist nicht abgeschlossen. Sie erinnert an die Grundgedanken der wohnungswirtschaftlichen Gemeinnützigkeit.
Die Autorin: Dipl.-Geogr. Claudia Pfeiff war von 2000 bis 2002 Wissenschaftliche Referentin der Schader-Stiftung.