Zur Organisation der Daseinsvorsorge in Deutschland. Stand und Entwicklungstendenzen in europäischer Perspektive

I. Einleitung

Die staatliche Daseinsvorsorge in Deutschland unterliegt zurzeit einem gravierenden Strukturwandel. Die Gründe hierfür sind vielfältig. Durch Liberalisierung, Wettbewerb und Teilprivatisierung haben sich Ziele, Unternehmenspolitik und Organisationsformen der so genannten Daseinsvorsorge zum Teil schon sehr verändert. Dieser Änderungsprozess ist keineswegs abgeschlossen, im Gegenteil: Durch die Wettbewerbsöffnung bisher vom Wettbewerb abgeschotteter Infrastrukturbereiche und durch den Druck, der durch das Europäische Gemeinschaftsrecht erzeugt wird, werden sich auch künftig die Angebots- und Nachfragestrukturen nachhaltig ändern (vgl. Cox, 1996a, b, c). Bei der Frage, wie diese Entwicklungen wissenschaftlich und gesellschaftspolitisch zu bewerten und welche handlungsorientierten Schlussfolgerungen zu ziehen sind, divergieren die Meinungen in Wissenschaft und Politik.

Die unterschiedlichen Ansichten hierzu sind geprägt

• teils von dem wissenschaftlichen Standort und wissenschaftlichen Paradigma im Hinblick auf die Bewertung des Leistungsvermögens von Markt, Wettbewerb und Privateigentum bei der Versorgung mit öffentlichen Dienstleistungen,
• teils von gesellschaftspolitischen Vorstellungen und Entscheidungen über die politisch gewollte und erwünschte Angebots- und Nachfragestruktur bei öffentlichen Diensten, oder
• sind das Ergebnis pragmatischen Denkens und Handelns, weil aufgrund von Sachzwängen, die sich aus der Anwendung des Europäischen Gemeinschaftsrechts ergeben, neue unternehmenspolitische Schlussfolgerungen auch hinsichtlich der Daseinsvorsorgeleistungen gezogen werden müssen.

Insofern resultieren die neueren Entwicklungen im Bereich der öffentlichen Daseinsvorsorge aus einer Gemengelage von unterschiedlichen, sich zum Teil auch widersprechenden Überzeugungen, Einstellungen und Handlungen in wissenschaftlicher, politischer und pragmatischer Sicht.

II. Zur Klärung der Begriffe „Daseinsvorsorge“. „Dienstleistungen im allgemeinen Interesse“, „Dienstleistungen im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse“

Der vielfach verwendete Begriff „Daseinsvorsorge“ wurde von dem Staatsrechtler E Forsthoff (vgl. Forsthoff, 1938) in den dreißiger Jahren in die öffentlich-rechtliche Diskussion eingeführt. Der eher soziologisch interpretierte Daseinsvorsorgebegriff lässt offen, von wem und in welchem Sinne das so genannte Allgemeininteresse definiert bzw. entschieden wird. Wegen dieser Leerformelhaftigkeit erscheint dieser Begriff eher als problematisch, als dass er eine brauchbare Basis für Entscheidungs- bzw. Abgrenzungszwecke von Allgemein- und Privatinteresse sein dürfte. Gleichwohl wird das Sprachsymbol Daseinsvorsorge auch heute noch in der Politik und selbst in Übersetzungen des primären und sekundären Gemeinschaftsrechts verwendet. Der Begriff meint im Grunde das, was unter öffentlichen Dienstleistungen, Dienstleistungen im Allgemeininteresse oder im öffentlichen Interesse verstanden wird. Bei der Verwendung der verschiedenen Begriffe erscheint es sinnvoll, sich nicht weit von der EU-Terminologie fortzubewegen, weil das Europäische Gemeinschaftsrecht künftig den Rahmen für die ökonomischen Strukturen, Prozesse und Entwicklungen auch im Bereich der öffentlichen Dienstleistungen und der Daseinsvorsorge bilden wird (vgl. zur Terminologie: EU-Kommission, 1996).

Im Folgenden soll in enger Anlehnung an die europäische Terminologie zwischen folgenden Begriffen unterschieden werden:

Leistungen der Daseinsvorsorge sind gemeinwohlorientierte Dienstleistungen bzw. Dienstleistungen, die im Allgemeininteresse erbracht werden. Sie können in Marktprozessen oder Nichtmarktprozessen erbracht oder gewährleistet sein und werden aufgrund ihrer besonderen Bedeutung für das Individuum und für ein funktionierendes Gemeinwesen von der jeweils zuständigen staatlichen Institution (public authority) durch politische Entscheidung zu öffentlichen Pflichtaufgaben (Aufgaben im „Allgemeininteresse“) deklariert.

Unter Dienstleistungen von allgemeinen wirtschaftlichen Interesse, wie sie in Art. 86 Abs. 2 EGV genannt sind, sind nur die in der obigen Definition genannten marktprozessbezogenen Güter und Dienste gemeint, die im Allgemeininteresse erbracht bzw. gewährleistet und zu öffentlichen Pflichtaufgaben deklariert werden.

Universaldienstleistungen stellen nach der europarechtlichen Terminologie einen Unterfall der Leistungen der Daseinsvorsorge bzw. der Dienstleistungen im Allgemeininteresse bzw. der gemeinwohlorientierten Dienstleistungen gemäß oben genannter Definition dar. Es handelt sich bei den Universaldiensten um Mindest- oder Basisdienstleistungen, die im Allgemeininteresse erbracht werden und bestimmte spezifische Eigenschaften haben, wie

• Gleichheit des Angebots (und nicht marktselektives Angebot) in einem nationalen oder supranationalen Raum hinsichtlich Quantität und Qualität der Dienste,
• diskriminierungsfreier Zugang für alle,
• Kontinuität des Angebots, z.B. hinsichtlich Versorgungssicherheit bei Dienstleistungen, die für Gemeinwesen und Individuum besonders bedeutsam sind,
• Erschwinglichkeit des Preises, damit auch minderbemittelte Bevölkerungsschichten nicht von der Nachfrage nach Dienstleistungen im Allgemeininteresse ausgeschlossen sind.

Universaldienstleistungsrichtlinien der EU und entsprechende Verordnungen auf einzelstaatlicher Ebene beziehen sich vorzugsweise auf die Sicherstellung eines flächendeckenden Mindestangebots von Infrastrukturdiensten in einem bestimmten Raum zu angemessenen, erschwinglichen Preisen (vgl. Cox, 1996a).

Typische Fälle der Daseinsvorsorge im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse stellen die Infrastrukturdienste im Bereich der Energieversorgung, des Verkehrssektors, der Wasserversorgung, der Entsorgung, der Post, der Telekommunikation usw. dar. Es handelt sich bei diesen Dienstleistungen im Kern um marktbezogene, d.h. in Marktprozessen oder (bisher) in Wettbewerbsausnahmebereichen erbrachte Güter und Dienstleistungen. Hiervon abgegrenzt werden die Güter und Dienstleistungen der Daseinsvorsorge, die im allgemeinen (nichtwirtschaftlichen) Interesse liegen, wie öffentliche Sicherheit, kulturelle Dienste, soziale bzw. Wohlfahrtsdienste, Bildungsgüter (Schule, Universität) usw. Es handelt sich hier um Dienste im allgemeinen nichtwirtschaftlichen Interesse, weil diese Dienstleistungen nicht marktbezogen und vorwiegend als Ausnahmen vom Wettbewerb deklariert sind.

Die Unterscheidung zwischen Dienstleistungen im allgemeinen Interesse und Dienstleistungen im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse ist insofern bedeutsam, weil nur die Dienstleistungen im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse den Wettbewerbsregeln des Europäischen Rechts unterliegen. Das heißt konkret, dass für diese Dienste prinzipiell die EU-rechtlichen Gebote der Deregulierung und Entmonopolisierung gelten, so z.B. der Auflösung bisheriger Wettbewerbsausnahmebereiche und der Öffnung der Märkte im Sinne eines freien Ein- und Austritts von Wettbewerbern, der Nichtdiskriminierung, des Beihilfeverbots und anderer (hier nicht weiter) relevanter Wettbewerbsregeln (vgl. Cox, 1995).

Die Grenzlinie zwischen Dienstleistungen im allgemeinen nichtwirtschaftlichen Interesse und Dienstleistungen im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse ist allerdings sehr unscharf und fließend, weil das Europäische Gemeinschaftsrecht kein objektives Abgrenzungskriterium für beide definiert (vgl. EU-Kommission, 1996). Im Grunde wird politisch oder rechtlich entschieden, ob eine bestimmte Dienstleistung dem einen oder dem anderen Bereich zuzurechnen ist. So kann künftig nicht ausgeschlossen werden, dass auch soziale Dienstleistungen, Bildungsgüter oder andere, bisher nicht-marktbezogene Dienste, künftig den Wettbewerbsregeln des Europäischen Gemeinschaftsrechts unterliegen sollen. Wenn im Folgenden von Diensten der Daseinsvorsorge die Rede ist, dann sind die marktbezogenen Dienstleistungen im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse gemeint. Sie stehen im Vordergrund der folgenden Ausführungen.

III. Daseinsvorsorge in Deutschland gestern - heute - morgen

In der Vergangenheit wurden in Deutschland Dienstleistungen der Daseinsvorsorge, die im Allgemeininteresse erbracht werden, in erster Linie oder gar ausschließlich durch die unmittelbare Staatsverwaltung oder durch öffentliche Betriebe in den Rechtsformen des öffentlichen Rechts und des Privatrechts erbracht. Bei den öffentlichen Unternehmen in Rechtsformen des öffentlichen Rechts können unterschieden werden: Regiebetriebe (Bruttobetriebe), verselbständigte Anstalten in Form von Sondervermögen oder Eigenbetriebe (Nettobetriebe), öffentliche Anstalten und öffentlich-rechtliche Stiftungen. Über die Rechtsform des öffentlichen Rechts hinaus werden schon seit längerer Zeit Betriebe der Daseinsvorsorge auch in privatrechtlichen Organisationsformen geführt, wie beispielweise in Aktiengesellschaften (AG), Gesellschaften mit beschränkter Haftung (GmbH) und privatrechtlichen Stiftungen (vgl. Püttner, 1985). Dienstleistungen der Daseinsvorsorge waren bis vor geraumer Zeit nicht das Ergebnis freier Wettbewerbsprozesse zwischen mehreren Anbietern, sondern wurden durch Wettbewerbsausnahmen geregelt. In diesem Sinne waren für die Sektoren Elektrizität, Gas, Wasser, Entsorgung, öffentlicher Personennahverkehr (ÖPNV) und andere Infrastrukturbereiche örtliche oder regionale Monopol- bzw. Alleinrechte in Gestalt der spartenübergreifenden Stadtwerke typisch, die im Rahmen des kommunalen Querverbunds Verluste in der einen Sparte durch Gewinne in anderen Sparten ausgleichen konnten (interne Quersubventionierung bzw. interner Finanzausgleich). In anderen Infrastrukturbereichen, wie Post, Telekommunikation und Eisenbahn, gab es lange Zeit nationale Monopole, die von jeglichem Wettbewerb abgeschottet waren und als Staatsverwaltungen geführt wurden, heute jedoch getrennte, selbständige Unternehmenseinheiten (Deutsche Telekom AG, Deutsche Post AG, Bahn AG) darstellen und zum Teil privatisiert sind. In anderen Wirtschaftsbereichen, wie dem Finanzdienstleistungssektor (Banken, Versicherungen), standen und stehen auch heute noch öffentliche Unternehmen, wie Sparkassen, Landesbanken, öffentlich-rechtliche Versicherungen usw. in einem zum Teil sehr intensiven Wettbewerb mit Privatbanken, Privatversicherungen und genossenschaftlichen Instituten („Gruppenwettbewerb“) (vgl. Cox, 1994; Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft, 1998; Püttner, 1985).

Typische Kennzeichen des klassisch-öffentlichen Dienstleistungsbetriebs der Daseinsvorsorge sind bzw. waren:

• Öffentliche Trägerschaft bzw. Kapitaleignerschaft auf den verschiedenen Ebenen des föderalen Staates der Bundesrepublik Deutschland (Bund, Länder, Gemeinden) in Formen des öffentlichen Rechts und des Privatrechts. Öffentliche Dienstleistungen bzw. Aufgaben werden somit in den unterschiedlichsten Formen des Rechts erbracht, ohne dass dies zu negativen Auswirkungen auf die öffentlichen Dienste führen muss. In der Vergangenheit haben viele öffentliche Unternehmen, die in der Rechtsform des öffentlichen Rechts organisiert waren, privatrechtliche Rechtsformen angenommen (formale Privatisierung), ohne dass sie materiell privatisiert worden sind. Die materielle Privatisierung dagegen hat ganz oder teilweise zur Aufnahme privater Eigentümer geführt und ist eher das Ergebnis der neueren Entwicklung im Bereich der öffentlichen Daseinsvorsorge.

• Typisch für den klassisch-öffentlichen Dienstleistungsbetrieb in der Vergangenheit war jedoch die Alleineigentümerschaft des Staates bzw. der verschiedenen Träger auf der Ebene der föderalen Staatsstruktur. Der öffentliche Eigentümer stellte das Eigenkapital zur Verfügung (z.B. als Alleingesellschafter oder in Form der so genannten Anstaltslast), haftete in der Regel unbegrenzt (Gewährträgerhaftung bei den Sparkassen und Landesbanken oder mit Eigenkapital) und übte durch eigene Aufsichtsorgane auch die Kontrollfunktion aus.

• Der klassisch-öffentliche Unternehmenstyp hatte als Zielfunktion öffentliche Aufgaben (Aufgaben bzw. Dienste im so genannten Allgemeininteresse bzw. öffentliche Aufgaben in der Daseinsvorsorge) zu erfüllen, die ihm durch Gesetz, Satzung oder in einer anderen institutionalisierten Form vorgegeben waren. Aufgrund dieser Instrumentalisierung wird in der Theorie der öffentlichen Wirtschaft auch von der Instrumentalfunktion öffentlicher Unternehmen gesprochen (vgl. Thiemeyer, 1975, S. 83ff.; Kirchhoff, 1983).
  
  
• Das klassisch-öffentliche Unternehmen, ob nun in der Form des öffentlichen oder des privaten Rechts, wurde als totaler oder partieller Wettbewerbsausnahmebereich geführt. Als Monopolunternehmen mit Alleinrechten in der jeweiligen Sparte hatte es Aufgaben bzw. Dienstleistungen im Allgemeininteresse zu erfüllen, wofür ihm hinsichtlich der Finanzierung unterschiedliche Instrumente zur Verfügung standen. Diese reichten von der limitierten Gewinnpolitik (Finanzierung über den Preis) über kostendeckende Preise bzw. Gebühren bis hin zu nichtkostendeckenden Preisen / Gebühren und im Extrem bis hin zum Nulltarif (vgl. Thiemeyer, 1975, S. 170ff; ders., 1979). In den beiden letztgenannten Fällen wurde vorwiegend das Instrument der internen Subventionierung bzw. Querfinanzierung im Sinne eines Finanzausgleichs zwischen profitablen und nichtprofitablen Produkten, Diensten, Sparten, Betrieben oder Regionen angewandt (vgl. Thiemeyer, 1975; ders., 1979). Die Methode der internen Querfinanzierung bzw. Subventionierung war ein geeignetes Instrument, um öffentliche Infrastrukturaufgaben im Sinne der oben genannten Universaldienstleistungskriterien zu erfüllen. Seit Auflösung der Monopole und Beseitigung der damit verbundenen Alleinrechte durch Europäisches Gemeinschaftsrecht ist der Finanzierungsmodus der internen Quersubventionierung nur noch im Ausnahmefall oder als Übergangsregelung möglich, es sei denn, Art. 86 Abs. 2 böte die Möglichkeit zu Ausnahmeregelungen. Als aktuelle Beispiele für die noch mögliche Querfinanzierung können heute noch das Briefmonopol der Deutschen Post AG und der kommunale Querverbund genannt werden.

 Struktur und Organisation der öffentlichen Daseinsvorsorge haben sich in der EU und damit auch in Deutschland in den vergangenen Jahren sehr stark verändert. In diesem Kontext kann durchaus von einem Paradigmenwechsel gesprochen werden, der wie folgt umschrieben werden kann (vgl. Cox, 1997a; Cox, 1999a):

• Abschied von der rein staatlichen, nichtwettbewerblichen Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen der Daseinsvorsorge hin zu gemischtwirtschaftlicher oder gar privatwirtschaftlicher Versorgung bzw. Gewährleistung,
• und dies tendenziell unter Markt- und Wettbewerbsbedingungen, d. h. unter Beseitigung bisheriger Wettbewerbsausnahmeregelungen und Monopolrechte (Marktregulierung),
• allerdings unter gleichzeitiger Beachtung des Allgemeininteresses durch entsprechende Aufgabenverpflichtung, wobei in diesem Fall die mit öffentlichen Dienstleistungen betrauten Unternehmen in den verschiedensten Eigentumsformen (öffentlich, privat oder gemischt) einer Regulierung im Allgemeininteresse (Aufgabenregulierung) unterliegen.

Vor diesem Hintergrund betrachtet kann eine Entwicklung festgestellt werden, bei der das ehemals klassisch-öffentliche Unternehmen immer mehr dem gemischtwirtschaftlichen oder gar dem regulierten Privatunternehmen zu weichen scheint. Der Staat als bisheriger Alleinträger öffentlicher Unternehmen beginnt sich immer mehr aus der unmittelbaren Produktion von öffentlichen Gütern und Dienstleistungen zurückzuziehen und sich in die Position des Gewährleistungsstaats zu begeben, der sicherzustellen hat, dass die Bevölkerung in angemessenem Umfange auch mit Dienstleistungen von allgemeinem Interesse bzw. mit Dienstleistungen der Daseinsvorsorge versorgt wird. Ein solcher Paradigmenwechsel zeichnet sich europaweit ab (vgl. Cox, 1997a; Cox, 1999a). Die Auswirkungen auf die Qualität, Quantität und andere Performancekriterien des öffentlichen Dienstleistungsangebots sind allerdings noch nicht klar abzusehen.

IV. Ursachen des Strukturwandels in der Daseinsvorsorge

Die Gründe für den Strukturwandel in der öffentlichen Daseinsvorsorge sind teils außenbestimmt, d. h. durch politische bzw. rechtliche Vorgaben bedingt, teils sind sie marktendogener Art, weil Strukturänderungen nach erfolgter Deregulierung und Abschaffung von Alleinrechten aus Anpassungsprozessen im Wettbewerb resultieren.

Zu den außenbestimmten Determinanten zählt ohne Zweifel das Europäische Gemeinschaftsrecht, dem das Ziel eines funktionierenden Binnenmarkts in Europa zugrunde liegt. Deshalb wurde in den letzten Jahren eine konsequente Deregulierungs- und Entmonopolisierungspolitik hinsichtlich der bisher gewährten Alleinrechte (Wettbewerbsausnahmebereiche) betrieben. Viele Bereiche der Daseinsvorsorge hatten - wie eingangs schon erwähnt - den Charakter typischer Wettbewerbsausnahmebereiche. Die Daseinsvorsorge (service public in Frankreich) (vgl. Cox, 1996d; Püttner, 2000, S. 50 ff.) wurde als eine typische Aufgabe und Domäne des Staates angesehen, der, durch Exklusivrechte vor Markteintritt Dritter geschützt, Leistungen der Daseinsvorsorge direkt erbrachte, sei es durch die öffentliche Verwaltung oder durch eigene öffentliche Unternehmen. Diese exklusive Staatstätigkeit im Bereich der Daseinsvorsorge wurde und wird durch das Europäische Gemeinschaftsrecht zunehmend infrage gestellt. Der vom Wettbewerbsgedanken dominierte Europäische Gemeinschaftsvertrag hält sich zwar in Bezug auf die Eigentumsordnung neutral (Art. 295 EGV) und überlässt die Frage von Privatisierung oder öffentlichem Eigentum den Mitgliedstaaten, fordert allerdings mit dem wichtigen Art. 86 EGV die prinzipielle Gleichbehandlung öffentlicher und privater Unternehmen. Im Art. 86 EGV heißt es:

Weil das primäre und auch das sekundäre Gemeinschaftsrecht in Gestalt von Richtlinien oder Entscheidungen an die Mitgliedstaaten nationales Recht bekanntlich bricht, sind die Mitgliedstaaten aufgefordert und verpflichtet, bisheriges nationales Recht dem primären und sekundären Gemeinschaftsrecht anzupassen. Dies ist in der Vergangenheit durch eine entsprechende Deregulierungs- und Entmonopolisierungspolitik geschehen, bei welcher Wettbewerbsausnahmeregelungen im Bereich der Daseinsvorsorge beseitigt wurden, wenn Wettbewerb prinzipiell möglich ist und die Anwendung der Wettbewerbsregeln nicht die Erfüllung der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse rechtlich oder tatsächlich verhindert (Art. 86 Abs. 2 EGV). Es ist leicht nachvollziehbar, dass die Inanspruchnahme dieser Ausnahmeregelung nach Art. 86 Abs. 2 EGV an verschiedene nachzuweisende Bedingungen gebunden ist und dieser Beweis nicht leicht zu führen ist. Die besondere Schwierigkeit ergibt sich daraus, dass in einem Hypothesentest geprüft werden müsste, ob bei hypothetischer Anwendung der Wettbewerbsregeln die Erfüllung der besagten öffentlichen Dienstleistung verhindert wird (vgl. Cox, 1996d, S. 167f.).

Neben Art. 86 gilt nach Art. 87 EGV auch das prinzipielle Verbot von wettbewerbsverfälschenden Beihilfen jeglicher Art an öffentliche und private Unternehmen, sieht man von bestimmten eng gezogenen Ausnahmen einmal ab.

Der restriktiven Anwendung des Art. 86 Abs. 2 EGV liegen eine marktoptimistische Sicht und das ordnungspolitische Ziel zugrunde, dass Unternehmen, ob privat oder öffentlich, in Wettbewerbsprozessen genauso gut, wenn nicht gar besser, auch Dienstleistungen von Allgemeininteresse erbringen können (vgl. Burr, 1995; Monopolkommission, 1996; Cox, 1999b). Zwischen dem Prinzip des freien Marktes und dem mit der Property rights-Theorie begründeten Leistungsanreizsystem des Privateigentums an den Produktionsmitteln einerseits und guten ökonomischen Marktergebnissen andererseits wird weniger ein Zielkonflikt als vielmehr prinzipiell eine Zielharmonie gesehen. Diese Grundthese wird generell auch auf die Leistungen der Daseinsvorsorge übertragen, selbst wenn diese von netzgebundenen Leistungsträgern erbracht werden, so z.B. in Bereichen des Schienenverkehrs, der Energieversorgung, der Wasserwirtschaft, des Entsorgungssektors, der Telekommunikationsnetze und anderen netzgebundenen Dienstleistungsbereichen. Dabei wird keineswegs bezweifelt, dass es im Bereich der Netze nach wie vor natürliche Monopole geben kann und deshalb Marktversagen vorliegt. Ein solches Marktversagen bei natürlichen Netzmonopolen, sofern solche aufgrund der angewandten Netztechnik noch vorliegen, wird jedoch durch die Trennung von Netz und Netzbenutzung relativiert, indem das Netz nach wie vor als Monopol geführt wird, jedoch Wettbewerb auf dem Netz oder im Netz durch Öffnung des Netzzugangs für Dritte ermöglicht wird. Deshalb gibt es in Europa ein intensives Bestreben, nicht nur auf oder im Netz Wettbewerb einzuführen, sondern selbst Netzmonopole in einem öffentlichen Bieterwettbewerb an Dritte zu vergeben (vgl. Bolle / Hoven, 1989, S. 460; Cox, 2000, S. 82f.). Hiervon verspricht man sich positive ökonomische Marktergebnisse in Form von Kosten- und Preissenkungen und besserer Qualität auch bei den Netzen und den Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse.

Ein besonderes Problem besteht allerdings darin, dass selbst bei funktionierendem Wettbewerb nicht ausgeschlossen werden kann, dass bestimmte öffentliche Dienstleistungen nicht optimal erbracht werden können. Dies gilt vor allen Dingen dann, wenn hohe Maßstäbe an die Dienstleistungsstandards angelegt und hierdurch die Rentabilitätschancen der Dienstleistungsanbieter verschlechtert werden. Unter diesen Bedingungen hätte eine „optimale“ flächendeckende Versorgung mit Infrastruktur und entsprechenden Dienstleistungen zu „erschwinglichen“ Preisen, die die Kosten der Infrastruktur nicht ganz abdecken, kaum eine Chance im Wettbewerb. Selbst dieser Fall braucht nach der geltenden Wettbewerbsphilosophie des EGV die Einführung des Wettbewerbs nicht auszuschließen, wenn die nach einem Ausschreibungswettbewerb betrauten Unternehmen verpflichtet werden, auch nichtkostendeckende Infrastrukturdienste zu erbringen (vgl. Cox, 1997b). Allerdings müssen solche defizitfinanzierten Leistungen der Daseinsvorsorge durch einen externen Finanzausgleich abgegolten werden, sei es im Wege der Subventionierung durch das Staatsbudget oder durch spezifische Finanzierungsfonds (vgl. Cox, 1996c). Während früher unter Wettbewerbsausnahmebedingungen die Defizitfinanzierung durch die interne Quersubventionierung im Rahmen des öffentlichen Monopols sichergestellt war (vgl. Thiemeyer, 1975; ders., 1979), so zeichnet sich heute mit der externen Finanzierungslösung auch ein Strukturwandel im Bereich der Finanzierung öffentlicher Dienstleistungen ab, sofern die Unternehmen aus Rentabilitätsgründen nicht bereit sind, selbst die defizitfinanzierten Kosten im Wege der Mischkalkulation zu tragen. Durch den Finanzierungsmodus des externen Finanzausgleichs wird Ausschreibungswettbewerb selbst bei nichtkostendeckenden Gebühren bzw. Preisen auch im Bereich der Daseinsvorsorge ermöglicht. Unter solchen Finanzierungsbedingungen, nämlich solchen des externen Finanzausgleichs defizitfinanzierter Daseinsvorsorgeleistungen, wird den leistungserbringenden Unternehmen auch der Gang an die Börse und damit die (Teil-) Privatisierung eröffnet, weil sichergestellt ist, dass die nicht gedeckten Kosten nicht aus den Gewinnen, sondern aus externen Finanzierungsquellen getragen werden.

Es ist bekannt, dass der größte Teil der öffentlichen Unternehmen unterkapitalisiert ist und sie deshalb in ihrer künftigen Wettbewerbsfähigkeit eingeschränkt sind. Insofern sind dem klassisch-öffentlichen Unternehmen Wachstumsgrenzen gesetzt, als die öffentlichen Träger heute kaum noch in der Lage sind, ihre eigenen öffentlichen Unternehmen mit dem notwendigen Eigenkapital auszustatten und wettbewerbsfähig zu machen. Deshalb sind viele öffentliche Unternehmen gezwungen, sich zumindest partiell mit privatem Eigenkapital zu versorgen, sich in Aktiengesellschaften umzuwandeln und auch den Gang an die Börse anzutreten (vgl. Cox, 1999a). Eine solche Teil- oder gar Vollprivatisierung stellt ohne Zweifel einen Paradigmenwechsel weg vom klassisch-öffentlichen Unternehmen hin zum gemischtwirtschaftlichen oder zum vollprivatisierten Unternehmenstyp dar. Solche Entwicklungen sind in fast allen europäischen Ländern als das Ergebnis marktendogener Anpassungsprozesse zu beobachten (vgl. Cox, 1997a; Cox, 1999a). Aufgrund der Budgetrestriktionen des Staates entsteht fast ein automatisch wirkender „Sachzwang“, zu privatisieren oder gar an die Börse zu gehen, wenn die Unternehmen im Wettbewerb bestehen wollen. In diesem Kontext muss allerdings die Eigentumsneutralität des Europäischen Gemeinschaftsrechts relativiert werden. Der EGV ist in Bezug auf das Eigentum de jure zwar neutral (vgl. Art. 295 EGV), weil er bekanntlich nicht zur Privatisierung verpflichtet. Aber de facto erzeugt das Europäische Gemeinschaftsrecht durch das dominierende Wettbewerbsprinzip in Verbindung mit den Budgetrestriktionen der öffentlichen Hände einen impliziten Sachzwang zur Privatisierung. Zumindest mit der Teilprivatisierung müssen sich die Verantwortlichen, ob sie es wollen oder nicht, abfinden, aber auch erkennen, dass sich durch die Aufnahme privater Miteigentümer die Unternehmensstrukturen der öffentlichen Daseinsvorsorge einschließlich der Interessenstrukturen und der Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse im Unternehmen gegenüber dem früheren Status erheblich verändert haben oder verändern werden. Privatinteresse und Allgemeininteresse vermengen sich und müssen auf einen neuen einheitlichen Nenner gebracht werden. In Bezug auf die Gemeinwohlaufgaben bedeutet dies, dass eine zweckadäquate Vertragsgestaltung und die öffentliche Aufgabenregulierung im Sinne klar definierter Dienstleistungsverpflichtungen künftig einen hohen Stellenwert einnehmen werden, wenn es gilt, das Privat-und das Allgemeininteresse sachgerecht aufeinander abzustimmen.

V. Entwicklungstendenzen der Daseinsvorsorge und Wettbewerb als Chance

Schon zum gegenwärtigen Zeitpunkt kann nach Deregulierung und Öffnung der Märkte für Drittanbieter festgestellt werden, dass sich im Bereich der Daseinsvorsorge in Deutschland und auch europaweit anstelle des oder neben dem „klassischen“ öffentlichen Unternehmen neue, andersartige Unternehmensformen zu etablieren beginnen bzw. schon entstanden sind. Die Entwicklung scheint in verschiedenen Bereichen sehr stark in Richtung des gemischtwirtschaftlichen und auch in Richtung des (regulierten) Privatunternehmens zu gehen, das der Aufgabenregulierung im Allgemeininteresse unterläge. In diesem Zusammenhang kann u.a. auf die Entwicklung der Post und Telekommunikation, des Verkehrssektors, im Besonderen des öffentlichen Personen- und Nahverkehrs, der Elektrizitäts-, Gas- und Wasserwirtschaft verwiesen werden. Ob diese Entwicklungstendenz typisch für alle Bereiche der Daseinsvorsorge oder gar unentrinnbar ist, kann gegenwärtig nicht abgeschätzt werden. In anderen Dienstleistungsbereichen kann nach wie vor ein ausgesprochen intensiver Wettbewerb zwischen verschiedenen Unternehmenstypen, nämlich öffentlichen, privaten, genossenschaftlichen und freigemeinnützigen festgestellt werden. Verwiesen sei in diesem Zusammenhang auf den „Gruppenwettbewerb“ innerhalb des Banken- und Versicherungssektors (vgl. Cox, 1994; Gesellschaft der öffentlichen Wirtschaft, 1998). Im städtischen Bereich dominiert nach wie vor der Typ des kommunalen Unternehmens (Stadtwerke), sei es in rein kommunaler oder gemischter Trägerschaft (meist unter Beteiligung großer Energieversorger), und dieser wird auch langfristig seine Bedeutung behalten, aber nicht mehr ausschließlich als Alleinanbieter in den klassischen Daseinsvorsorgebereichen der Kommunalwirtschaft, wie Strom, Gas, Wasser, Nahverkehr, Entsorgung usw. Selbst in diesen Bereichen hat sich zum Teil schon ein intensiver Parallel- und Ausschreibungswettbewerb entwickelt, der im Ergebnis auch zu Kosten- und Preissenkungen geführt hat. Inwieweit diese Lage stabil ist, kann derzeit nicht abgeschätzt werden. Denkbar ist, dass es nach Bereinigung der Marktstrukturen auch wieder zu Preiserhöhungen kommen wird. Der Telekommunikationssektor wäre ein Beispiel für eine solche Entwicklung.

In vielen dieser Daseinsvorsorgebereiche nehmen die verschiedenartigen Anbieter bzw. Anbietergruppen zum Teil gewinnorientierte Wettbewerbsgeschäfte, zum Teil öffentliche Aufgabenverpflichtungen wahr, wozu sie durch Gesetz, Satzung oder auf andere institutionelle Art verpflichtet sind, z.B. durch Aufgabenregulierung und Aufgabenverpflichtung im Rahmen der Universaldienstleistungsverordnungen bei Post und Telekommunikation. Hierbei handelt es sich zu einem großen Teil um solche Daseinsvorsorgeleistungen, die von unregulierten Privatunternehmen im freien Wettbewerb aufgrund erwarteter niedriger Rendite oder gar Unrentabilität nicht ohne weiteres freiwillig bereitgestellt würden, es sei denn, diese Daseinsvorsorgeaufgaben würden zumindest partiell auf externe Weise querfinanziert.

Ob der derzeitige Strukturstatus in der Daseinsvorsorge, im Besonderen die Dominanz des kommunalen Stadtwerketyps, und der so genannte Gruppenwettbewerb bzw. das Drei-Säulen-Modell im deutschen Banken- und Versicherungswesen stabil ist, ist schwer abschätzbar. Auch in diesen klassisch-öffentlichen Versorgungs- und Dienstleistungsbereichen sind die Unternehmensstrukturen, Organisationsformen, Regelungen und Arrangements der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung ständig im Fluss. In welche Richtung sie sich konkret entwickeln werden, kann angesichts der prinzipiellen Offenheit von Wettbewerbsprozessen nicht ohne weiteres prognostiziert werden. Aber es zeichnet sich ein allgemeines Muster ab, das eine mehr oder weniger starke Anpassung an privatwirtschaftliche Unternehmensstrukturen und Managementtechniken aufzeigt (vgl. Cox, 1999a).

Man kann den sich abzeichnenden und stärker werdenden Wettbewerb um die bestmögliche Aufgabenerfüllung im Allgemeininteresse auch als Wettbewerb der Institutionen, d.h. als Wettbewerb der unterschiedlichen Arrangements, Organisationsformen und Regelsysteme zur Erfüllung öffentlicher Dienstleistungen begreifen. Bei der Übertragung dieses institutionenökonomischen Ansatzes (vgj. Cassel, 1996; Mussler / Wohlgemuth, 1995; vgl. Streit, 1995) auf die öffentliche Daseinsvorsorge wird der evolutorisch-systemtheoretische Marktprozessansatz auf den Vorgang der öffentlichen Dienstleistungserbringung übertragen. In diesem Sinne wird der Wettbewerb als „Such- und Entdeckungsverfahren“ (vgl. von Hayek, 1969, S. 249ff.) auch in den Dienst der optimalen Aufgabenwahrnehmung im Allgemeininteresse gestellt. Vielleicht ist es nicht gewagt zu behaupten, dass in einem solchen Wettbewerb der unterschiedlichen institutionellen Arrangements zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben durchaus eine positiv zu bewertende Chance für die künftige Daseinsvorsorge liegt.

Der Autor: Univ.-Prof. Dr. Helmut Cox ist Inhaber des Lehrstuhls für Volkswirtschaftslehre/Spezielle Wirtschaftspolitik an der Gerhard-Mercator-Universität Duisburg. Seine Lehr- und Forschungsschwerpunkte liegen auf den Gebieten Ordnungspolitik, Strukturpolitik, Öffentliche Wirtschaft, Wettbewerb/Industrial Economies, Labour Economies, EU-Binnenmarkt.

Literatur

• Bolle, Friedel / Hoven, Ingolf, 1989: Wettbewerb um das exklusive Angebotsrecht, Franchise Bidding als alternatives Regulierungsinstrument. In: Finanzarchiv, 47 (3), S. 460-478.
• Burr, Wolfgang, 1995: Netzwettbewerb in der Telekommunikation - Chancen und Risiken aus Sicht der ökonomischen Theorie. Wiesbaden: Deutscher Universitätsverlag.
• Cassel, Dieter (Hrsg.), 1996: Entstehung und Wettbewerb von Systemen. Berlin: Duncker & Humblot.
• Cox, Helmut, 1994: Kommunale Sparkassen privatisieren? Bemerkungen aus ordnungs- und wettbewerbstheoretischer Sicht. In: Kredit und Kapital. 27 (2), S. 235-267.
• Cox, Helmut, 1995: Decision Criteria and Principles for Public Services. In: Annals of Public and Cooperative Economics 66 (2). Oxford: Blackwell Publishers, S. 147 158.
• Cox, Helmut (Hrsg.), 1996a: Öffentliche Dienstleistungen in der Europäischen Union. Zum Spannungsfeld zwischen Service Public und Wettbewerbsprinzip. Schriftenreihe der Gesell Schaft für öffentliche Wirtschaft, Bd. 40. Baden-Baden: Nomos.
• Cox, Helmut (Hrsg.), 1996b: Perspektiven öffentlicher Unternehmen in der Wirtschafts- und Rechtsordnung der Europäischen Union, Bd. II. Schriftenreihe der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft, Bd. 37. Baden-Baden: Nomos.
• Cox, Helmut, 1996c: Europäischer Binnenmarkt und Telekommunikations- und Postreform in Deutschland. In: Helmut Cox (Hrsg.), Perspektiven öffentlicher Unternehmen in der Wirtschafts und Rechtsordnung der Europäischen Union, Bd. II, Schriftenreihe der Gesell schaft für öffentliche Wirtschaft, Bd. 37. Baden-Baden: Nomos, S. 83-114.
• Cox, Helmut, 1996d: Öffentliche Dienstleistungen und europäische Wettbewerbsordnung. Das europäische Gemeinschaftsrecht unter dem Einfluss des Service Public Gedankens. In: Hamburger Jahrbuch für Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik, 41, S. 161 188.
• Cox, Helmut, 1997a: Paradigmenwechsel in der deutschen Wirtschaftspolitik und im öffentlichen Unternehmen: Vom klassischen öffentlichen Unternehmen hin zur regulierten Unternehmung? In: Strukturwandel und Paradigmenwechsel in der öffentlichen, sozialen und genossenschaftlichen Wirtschaft im Kontext des Allgemeininteresses. In: Lionel Monnier, Bernard Thiry, Zeitschrift für Gemeinwirtschaft, Bd. 3-4, Wien, 50-61, (deutsche Übersetzung von „Structural Changes and General Interest: Which paradigms for the Public, Social and Cooperative Economy?“, edited by Monnier, L. and Thiry, B. In: Annals of Public and Cooperative Economics / Annales de l'Economie Publique Sociale et Cooperative, 68 (3), Oxford: Blackwell Publishers).
• Cox, Helmut, 1997b: Die Interdependenz von öffentlicher Leistungszielkonzeption und Finanzierungsinstrumentarium bei öffentlichen Unternehmen. In: Gebhard Zimmermann (Hrsg.), Neue Finanzierungsinstrumente für öffentliche Aufgaben. Schriftenreihe der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft, Bd. 39, Baden-Baden: Nomos, S. 125-144.
• Cox, Helmut, 1999a: Öffentliche Unternehmen und Europäischer Binnenmarkt - Kommt es zu einem Paradigmenwechsel in der öffentlichen Wirtschaft? In: Dietmar Bräunig / Dorothea Greiling (Hrsg.): Stand und Perspektiven der öffentlichen Betriebswirtschaftslehre. Berlin: Berlin Verlag. S. 268 279.
• Cox, Helmut, 1999b: Regulierung, Privatisierung und Globalisierung von Post und Telekommunikation - Rückblick und Ausblick über zehn Jahre Post- und Telekommunikationsreform in Deutschland. In: Jahrbuch für Wirtschaftsgeschichte, Nr. 1. München, S. 73-100.
• Cox, Helmut, 2000: Das Angebot von Universaldienstleistungen und Probleme ihrer Vergabe im öffentlichen Bieterwettbewerb. In: Helmut Cox (Hrsg.), Daseinsvorsorge und öffentliche Dienstleistung in der Europäischen Union. Zum Widerstreit zwischen freiem Wettbewerb und Allgemeininteresse. In: Schriftenreihe der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft, Bd. 45. Baden Baden: Nomos, S. 73-95.
• EU Kommission, 1996: Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa. Mitteilung der Kommission (KOM (96)443 vom 11.09.1996).
• Forsthoff, Ernst, 1938: Die Verwaltung als Leistungsträger. Stuttgart, Berlin: Kohlhammer.
• Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft (Hrsg.), 1998: Sparkassen und Landesbanken in der Wettbewerbs- und Privatisierungsdiskussion. Stellungnahme des Wissenschaftlichen Beirats der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft. Beiträge zur öffentlichen Wirtschaft, H. 17. Berlin.
• Hayek, Friedrich A. von, 1969: Wettbewerb als Entdeckungsverfahren. In: Walter Eucken-Institut. Freiburg i.Br.: Wirtschaftswissenschaftliche und wirtschaftsrechtliche Untersuchung, Bd. 5: Freiburger Studien - Gesammelte Aufsätze von F.A. von Hayek. Tübingen: Mohr, S. 249-265.
• Kirchhoff, Ulrich, 1983: Managementverhalten in öffentlichen Banken - Ein Beitrag zur Instrumentalfunktion öffentlicher Unternehmen. Diskussionsbeiträge zur Öffentlichen Wirtschaft, Nr. 3, hrsg. von der Forschungsgruppe Öffentliche Wirtschaft. Duisburg.
• Monopolkommission, 1996: Die Telekommunikation im Wettbewerb. Sondergutachten, Bd. 24. Baden-Baden: Nomos.
• Mussler, Werner und Wohlgemuth, Michael, 1995: Institutionen im Wettbewerb -Ordnungstheoretische Anmerkungen zum Systemwettbewerb in Europa. In: Peter Oberender / Manfred E. Streit (Hrsg.). Europas Arbeitsmärkte im Integrationsprozeß. Baden Baden: Nomos, S. 9-45.
• Püttner, Günter, 1985: Die öffentlichen Unternehmen - ein Handbuch zu Verfassungs- und Rechtsfragen der öffentlichen Wirtschaft, 2. Aufl. Stuttgart u.a.: Borberg.
• Püttner, Günter, 2000: Daseinsvorsorge und Service public im Vergleich. In: Helmut Cox (Hrsg.), Daseinsvorsorge und öffentliche Dienstleistungen in der Europäischen Union. Zum Widerstreit zwischen freiem Wettbewerb und Allgemeininteresse. In: Schriftenreihe der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft, Bd. 45. Baden Baden: Nomos, S. 45-55.
• Streit, Manfred E., 1995: Dimensionen des Wettbewerbs - Systemwandel aus ordnungsökonomischer Sicht. In: Zeitschrift für Wirtschaftspolitik 44 (2). Stuttgart, S. 113-134.
• Thiemeyer, Theo, 1975: Wirtschaftslehre öffentlicher Betriebe. Hamburg: Rowohlt.
• Thiemeyer, Theo, 1979: Möglichkeiten und Grenzen der Kostendeckung im Bereich der Infrastruktur. In: Archiv für öffentliche und freigemeinnützige Unternehmen, 11. Göttingen, S. 209-221.