Ein neuer Anfang für Europa. Das Potential unterschiedlicher Zeitstrukturen für die europäische Integration

Die Differenz von Zeitstrukturen

In diesen Zeiten der Europamüdigkeit und der Zerrissenheit in der Europäischen Union plädieren Wissenschaftler und Praktiker für ein „Europa der zwei Geschwindigkeiten“ oder ein „Europa à la carte“. Ich möchte zeigen, dass die Differenz von Zeitstrukturen in der Tat ein Potential für die europäische Integration ist – aber nicht im Sinne eines „Europa der zwei Geschwindigkeiten“.

Das Argument, das ich zur Diskussion stellen möchte, geht von einer Beobachtung aus, die wir alle täglich machen: Wissen und Technik ändern sich in einer atemberaubenden Geschwindigkeit. Der rasante Wandel weckt manchmal den Wunsch nach etwas mehr Beständigkeit.

Robert Musil beschreibt den Wunsch nach mehr Beständigkeit in seinem Roman „Der Mann ohne Eigenschaften“: „Wenn uns die Sache mit den Geschwindigkeiten nicht gefällt, so machen wir doch eine andere! Zum Beispiel eine ganz langsame, mit einem schleierig wallenden, meerschneckenhaft geheimnisvollen Glück und dem tiefen Kuhblick, von dem schon die Griechen geschwärmt haben. Aber so ist es ganz und gar nicht. Die Sache hat uns in der Hand. Man fährt Tag und Nacht in ihr und tut auch noch alles andere darin; man rasiert sich, man ißt, man liebt, man liest Bücher, man übt seinen Beruf aus, als ob die vier Wände stillstünden, und das Unheimliche ist bloß, daß die Wände fahren … es kommt vor, wenn man nach längerer Zeit hinaussieht, daß sich die Landschaft geändert hat … Und eines Tages ist das stürmische Bedürfnis da: Aussteigen! Abspringen! Ein Heimweh nach Aufgehaltenwerden, Nichtsichentwickeln, Steckenbleiben … Und in der guten alten Zeit … konnte man in einem solchen Falle den Zug der Zeit verlassen, sich in einen gewöhnlichen Zug einer gewöhnlichen Eisenbahn setzen und in die Heimat zurückfahren.“

Aber natürlich können wir aus dem Zug der Zeit nicht aussteigen. Für das Gedeihen der Gesellschaften in einer sich globalisierenden Welt und für kompetentes Regieren brauchen wir die Fortschritte in Wissenschaft und Technik. Und erstaunlicherweise sind die Menschen zwischen 14 und 80 Jahren in Deutschland nach einer neuen Studie für Veränderungen sehr aufgeschlossen. Die Autorin der Studie, Jutta Allmendinger, hatte Zukunftsangst erwartet, das „Gefühl, diesen ganzen Umwälzungen nicht gewachsen zu sein, mit der Geschwindigkeit der technischen Veränderungen nicht mitzukommen“. Aber es ist keine Abwehrhaltung festzustellen.
 
Wie reagiert die Politik auf den rasanten Wandel? Analysiert man die Handlungsfähigkeit der Politik, so zeigt sich, dass die Politik mit dem Tempo der gesellschaftlichen Veränderungen kaum noch mitkommt. Zu Beginn der Neuzeit gegen Ende des 18. Jahrhunderts, während der amerikanischen und französischen Revolutionen, war das umgekehrt. Der Historiker Reinhart Koselleck bringt es auf den Punkt: „Es war die Beschleunigung des politischen Prozesses, die nach der fast einhelligen Wahrnehmung der Zeitgenossen unsere Neuzeit eröffnete, längst bevor die technisch-industrielle Revolution die Beschleunigungen in den normalen Alltag vorantrieb.“

Heute hingegen hat die Beschleunigung der technologischen Veränderungen unseren Alltag erreicht. Wir beobachten eine Auseinanderentwicklung zwischen einem beschleunigten sozio-ökonomischen Wandel einerseits und einer sich nur langsam ändernden Politik andererseits. Der sozio-ökonomische Wandel hat eine Richtung. Er ist mit einer ungleichen Verteilung von Gütern, Dienstleistungen, technischen und wissenschaftlichen Errungenschaften verbunden. Nach der Studie des Wirtschaftswissenschaftlers Thomas Piketty zum Kapital im 21. Jahrhundert wachsen die Einkommen aus Kapital prozentual stärker als das gesamtwirtschaftliche Wachstum. Dieser Mechanismus führe im Zusammenhang mit der ungleichen Verteilung der Vermögen zu einer globalen Dynamik der Vermögensverteilung, die eine Spirale der Ungleichheit in Gang setze.

Wenn sich die Schere zwischen dem Tempo des gesellschaftlichen Wandels und dem Tempo des politischen Wandels zu weit öffnet, dann werden sich Durchwursteln, hektisches Agieren ohne Ziel und ein Rückfall in veraltete Denk- und Verhaltensmuster durchsetzen. Die Differenz von Zeitstrukturen kann aber auch als positives Potential für politisches Handeln genutzt werden. Es ist meine These, dass wir Legitimität und Effektivität der europäischen Politik erhöhen können, wenn wir in den Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozessen unterschiedliche Zeitstrukturen miteinander verknüpfen.

So haben beispielsweise Verfassungsgerichte andere Zeitstrukturen als die Politik. Die Gerichte stehen zeitlich nicht unter Druck und ihre Entscheidungen sind stärker auf Dauer angelegt als ein Gesetz. Rechtliche und politische Zeit unterscheiden sich. Auf diese Weise wird es möglich, eine Frage unter neuen Gesichtspunkten und mit anderen Methoden noch einmal zu betrachten. Wenn nun Politiker im vorauseilenden Gehorsam eventuelle zukünftige Gerichtsentscheidungen bei der Gesetzgebung berücksichtigen, dann geht bei einer solchen Justizialisierung der Politik der produktive Nutzen des Unterschiedes von politischer und rechtlicher Zeit verloren. Die politische Zeit wiederum lässt sich nach parlamentarischer und exekutiver Zeit differenzieren. Regierungen müssen in Krisenzeiten notwendigerweise rascher handeln als Parlamente. Es ist aber für eine demokratische und kompetente Politik wichtig, exekutive und parlamentarische Zeit zu verbinden. Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass die Macht der Parlamente in Krisenzeiten nicht übermäßig eingeschränkt werden darf.

Eine politische Gestaltung des beschleunigten gesellschaftlichen Wandels verlangt also nicht, dass die Politik im Eiltempo ohne viel Überlegung eine Entscheidung nach der anderen trifft. Der Ausweg aus dem Dilemma zwischen zu langsamer oder zu hektischer Politik besteht in der Entwicklung demokratischer Verfahren, in denen unterschiedliche Zeitstrukturen so miteinander kombiniert werden, dass Deliberation und Dezision zu ihrem Recht kommen.

Und nun mag Ihnen mein Argument paradox erscheinen: Dies bedeutet gerade nicht, für ein Europa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten oder ein Europa à la carte zu plädieren. Die ständigen Ausnahmen, die einige Mitgliedstaaten im Laufe der Zeit erhalten haben, sind ein Schaden für das europäische Projekt. Denn in einem solchen Europa werden die Mitgliedstaaten nach der „Geschwindigkeit“ ihres ökonomischen Wandels oder ihrer Integrationsgeschwindigkeit „sortiert“. Das Potential Europas besteht aber gerade in der Vielfalt kultureller, sozialer und ökonomischer Differenz. In der Auseinandersetzung über diese Unterschiede, nicht im Auseinanderdividieren, besteht die Chance der Transformation von Konfrontationen. Für diese Auseinandersetzung brauchen wir ein Zusammenspiel unterschiedlicher Zeitstrukturen, die Vielfalt der Perspektiven und Anschauungen auf der Basis des Zusammenhaltes durch ein gemeinsames „set“ von Institutionen. Die Realität in der Europäischen Union ist freilich eine andere.

Die Europäische Union am Wendepunkt

Die tiefgreifenden und andauernden Krisen, die Europa seit 2010 erschüttern, lassen sich kaum mit den Krisen vergleichen, die es im Laufe der europäischen Integration immer wieder gab und aus denen die EU meist gestärkt hervorging. Die Europäische Union steht an einem Wendepunkt.

Mit Europa assoziieren wir heute die Bilder von kleinen Booten im Mittelmeer, die überfüllt sind mit erschöpften Menschen. Die Menschen fliehen vor Bürgerkriegen und Armut nach Europa in einer Zeit, in der Europa selbst schwierige Probleme zu lösen hat. Die Eurokrise ist in keiner Weise bewältigt, sie ist nur aus den Schlagzeilen. Die bisherigen politischen Reaktionen der Europäischen Union auf die tiefgreifenden Veränderungen haben die Legitimität und Effektivität des europäischen Handelns beschädigt. Es sind drei Mechanismen zu erkennen, die zu dieser Fehlentwicklung beigetragen und zu einem Verlust des positiven Potentials der Differenz von Zeitstrukturen geführt haben.

Erstens konzentrierte sich das politische Handeln insbesondere in der Eurokrise auf technokratische Entscheidungen, die ohne jede Debatte in der Öffentlichkeit getroffen wurden. Dies ist kein neues Phänomen. Dieter Grimm formuliert es knapp und präzise: „Dem Integrationsfortschritt fehlt der gesellschaftliche Rückhalt.“ Das politische Handeln zur Bekämpfung der Eurokrise war freilich besonders intransparent und fand in einem besonders hohem Maße ohne öffentliche Debatten statt. Georgette Lalis, Leiterin des Athener Büros der Task Force der Kommission für Griechenland im Zeitraum von 2011 bis 2015, spricht von einem „extremen“ Vertrauen der Politik in die Technokratie.

Zweitens haben im Verlauf des Krisenmanagements die nationalen und europäischen Exekutiven an Macht gewonnen. So konnten der Europäische Rat und die Europäische Kommission im Verlauf der Eurokrise in kleinen Schritten einen immer größeren Einfluss auf die Haushaltspolitik der nationalen Parlamente erhalten. Mit dem Fiskalpakt, der am 1. Januar 2013 in Kraft trat, wurde die Macht der Kommission erneut gestärkt. Die Verknüpfung nationaler Schuldenbremsen mit einem europäischen Überwachungsmechanismus (Artikel 3 des Fiskalpaktes) schränkt die Parlamente in ihrem Haushaltsrecht ein. Es ändert nichts an dem realen Machtverlust der Parlamente, dass im Vertrag zu lesen ist, das Haushaltsrecht der Parlamente werde nicht eingeschränkt. Diese Beteuerung ist ein Selbstbetrug der politischen Eliten.

Und drittens beobachten wir einen Prozess der Desintegration europäischer Institutionen. Das jüngste Dokument dieser Desintegration ist die Vereinbarung zwischen dem Europäischen Rat und dem Vereinigten Königreich Großbritanniens und Nordirlands im Vorfeld des Referendums. Man kann etwas überspitzt sagen: Diese Vereinbarung ist fast schon ein Brexit. Ein weiterer Faktor der Desintegration ist das Misstrauen der europäischen Eliten in die gemeinsamen europäischen Institutionen. Die Mitarbeit des Internationalen Währungsfonds bei den Verhandlungen mit Griechenland ist ein gutes Beispiel. Nach der Analyse von Georgette Lalis hat der IWF etwa 10 % der finanziellen Mittel für die Griechenland Hilfe zur Verfügung gestellt, aber zu 100 % die Verhandlungsergebnisse bestimmt. Es habe von Anfang an ein Misstrauen gegenüber der Europäischen Kommission und ein blindes Vertrauen der Regierungen im Europäischen Rat gegenüber dem IWF geherrscht.

Politisches Handeln in den Krisen hat insgesamt das Zusammenspiel der Zeitstrukturen verändert. Man könnte sagen, dass die gesellschaftliche Zeit für eine öffentliche Meinungsbildung und die parlamentarische Zeit für politische Debatten in ihrem Einfluss quasi „verkürzt“ wurden, während die exekutive und die technokratische Zeit einen höheren Stellenwert erhielten.

Die Bedingungen einer erfolgreichen Krisenpolitik

Welche Bedingungen müssten erfüllt sein, um zu erreichen, dass wir angesichts der geschilderten Realität in Europa unterschiedliche Zeitstrukturen zur Bewältigung der vielfältigen und anhaltenden Krisen nutzen können? Wir haben gesehen, dass im Verlauf der Krisen technokratische Lösungen dominierten und die Exekutiven an Macht gewonnen haben. Es lassen sich nun die Bedingungen formulieren, die die Voraussetzung für eine erfolgreiche Krisenpolitik sind.

Erstens müssen sich die politischen Eliten und die Bürger auf die europäischen Werte der Gerechtigkeit und Solidarität zurückbesinnen. Das europäische Modell der sozialen Marktwirtschaft muss wieder stärkeres Gewicht erhalten. Bei allen Kürzungen in den Sozialsystemen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union seit Beginn der Eurokrise 2009 gilt noch immer, dass die europäischen Gesellschaften besser vor Verelendung geschützt sind als Gesellschaften in anderen Regionen der Welt. Eine Rückbesinnung auf die europäischen Werte der sozialen Gerechtigkeit und Solidarität ist die Bedingung der Möglichkeit einer transnationalen Realisierung sozialer Gerechtigkeit.

Zweitens gilt es, ein Verständnis sowohl bei Eliten als auch bei Bürgern für die Wechselbeziehungen zwischen nationaler und europäischer Demokratie zu entwickeln. Dieses Verständnis für Interdependenz wird in offiziellen Papieren immer wieder betont, ist aber im Bewusstsein der politisch Verantwortlichen und der Bürger keineswegs verankert. Es geht nicht darum, den Mitgliedstaaten Kompetenzen wegzunehmen, sondern europäische Probleme auch europäisch zu lösen.

Drittens müssen wir die europäischen Öffentlichkeiten stärken und auch hier das Potential unterschiedlicher Zeitstrukturen nutzen. Die Massenmedien haben ihre eigene Temporalstruktur.  Das Fernsehen etwa setzt in den Nachrichten auf knappe und knackige Sätze. Nachrichtenredakteure wissen: „Und bist du noch so fleißig, bei uns gibt’s nur 1’30.“ Gleichwohl sind Informationen und Diskurse über Europa in den Medien, auch den nationalen Medien, wie verkürzt auch immer,  ein wichtiger Teil der europäischen Öffentlichkeit. Neben der Öffentlichkeit der Medien sollte auch Raum für  Öffentlichkeiten sein, in denen es mehr Zeit für Gespräche, Interaktionen, auch Konfrontationen, gibt.

Und viertens ist das Vertrauen in gemeinsame europäische Institutionen eine notwendige Voraussetzung für einen neuen Anfang in Europa. Warum trauen die politischen Eliten dem Urteil des Internationalen Währungsfonds mehr als dem Urteil der Europäischen Kommission?

Die politischen Schritte auf dem Weg zu einem Neuanfang

Die genannten Bedingungen zur Bewältigung der Krisen zeigen uns die Richtung des Weges für einen Neuanfang in Europa. Dieser Neuanfang muss geeignet sein, das Auseinanderdriften zwischen einem rasanten gesellschaftlichen Wandel und einem nur langsamen politischen Wandel zu verringern und politische Gestaltungskraft zu gewinnen. „Die Sache“, wie Robert Musil schreibt, darf uns gerade nicht „in der Hand“ haben.

Der erste Schritt hin zu einer politischen Gestaltung des gesellschaftlichen Wandels ist die Bereitstellung europäischer Finanzmittel nach dem Motto: „No representation without taxation“. Schon seit einiger Zeit wird diskutiert, die Eigenmittel der EU von 1 % des BSP der EU auf 3 % des BSP der EU zu erhöhen. Sowohl bei der Aufbringung dieser Mittel als auch bei der Verwendung der Mittel wäre auf die Kriterien von Gerechtigkeit und Solidarität zu achten. Geeignete Kandidaten bei den Einnahmen wären daher eine Finanztransaktionssteuer und eine europäische Unternehmenssteuer. Das Prinzip wäre: Diejenigen, die viel vom Binnenmarkt profitieren, geben einen kleinen Teil ihres Vorteils wieder ab.

Bei der Verwendung der Mittel hätten in einem nächsten Schritt die Integration der Flüchtlinge und die Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit Priorität. Beide Aufgaben müssen als europäische verstanden und zeitgleich in Angriff genommen werden. Ich kann hier nicht in die Details der europäischen Asylpolitik gehen. Nachdem die Dublin-Regelungen und ihre Reformen gescheitert sind, ist ein weiteres Reformieren nicht sinnvoll. Eine Neuregelung mit einem Verteilungsschlüssel der Asylanträge entsprechend der Größe, des Wohlstandes und der Aufnahmekapazitäten der Mitgliedstaaten ist geboten.

Aber ich möchte einen Vorschlag machen, der mit dem Schader-Preis und seinem Anliegen eines Dialoges zwischen Gesellschaftswissenschaften und Praxis zu tun hat. Wir brauchen für eine kompetente europäische Flüchtlingspolitik das, was Alois M. Schader für den Wohnungsbau in die Wege geleitet hat. Ähnlich wie sich die Schader-Stiftung in ihrer Anfangszeit für eine wissenschaftliche Klärung des Bedarfes an unterschiedlichen Wohnungstypen engagierte, könnten wir uns heute für eine europäische Flüchtlingsenquête einsetzen. Die Wissenschaft könnte die Erkenntnisse gewinnen und der Praxis zur Verfügung stellen, die geeignet sind, die europäische Flüchtlingspolitik  nicht auf Vermutungen, sondern auf Wissen zu gründen.

Eine neue europäische Asylpolitik sollte mit einem Wachstumsprogramm verbunden werden, das den Aufbau der Infrastruktur für die Integration fördert und aus europäischen Mitteln finanziert wird. Auch dafür wäre eine europäische Flüchtlingsenquête eine Grundlage.

Sodann muss die europäische Politik sehr viel stärker als bisher in einer europäischen Öffentlichkeit verwurzelt sein. Der Politikwissenschaftler Michael Zürn kommt in einer Analyse zu Einstellungen in der Bevölkerung und zur Berichterstattung über die Flüchtlingspolitik zu dem Ergebnis: „Man kann Solidarität nicht hinter dem Rücken der Bevölkerung erzeugen.“ Neben der Thematisierung Europas in den Massenmedien brauchen wir daher auch öffentliche Räume für die Begegnung zwischen Bürgern, die es erlauben, in einen „langsameren, kontinuierlichen Zeitrhythmus“ einzutauchen. Das europäische Zusammenleben findet vor allem im Alltag statt. Deshalb hat die Soziologin Nilüfer Göle den „einfachen Muslimen aus dem zeitgenössischen Europa eine Stimme verliehen, den Menschen, die bei den öffentlichen Kontroversen im Fokus stehen, bei den Debatten in den Medien oder in der Politik aber fehlen“. Sie ist mit ihren Mitarbeiterinnen an die konkreten Orte der Kontroversen gereist und hat mit Muslimen und Nicht-Muslimen in 21 europäischen Städten über die unterschiedlichen Vorstellungen vom Islam Einzelgespräche geführt und Diskussionsrunden geleitet. Hier entstehen experimentelle Öffentlichkeiten als Orte des Austausches zwischen den Kulturen. Darüber hinaus geht es dabei auch um einen Dialog zwischen Gesellschaftswissenschaft und Praxis über das Zusammenleben unterschiedlicher Kulturen. In den Gesprächen mit Muslimen und Nicht-Muslimen lässt sich „erkennen, ob sich neue Perspektiven auftun können oder nicht“, ob es möglich ist, „Schwarz-Weiß-Gegensätze zu überwinden“.

Schließlich stehen auf der Agenda Europas auch institutionelle Fragen, die gelöst werden müssen, wenn ein neuer Anfang für Europa gelingen soll. Mit der Einberufung eines neuen Europäischen Konventes bestünde die Chance, unterschiedliche Zeitstrukturen, Momente des Bewusstwerdens und der Dynamisierung der Entscheidungsprozesse zu verbinden. Die demokratische Legitimation eines Konventes ist größer ist als die Legitimation der Gipfeltreffen von Staats- und Regierungschefs. Der Konvent hätte die Aufgabe, die immer wieder verdrängte Frage nach dem Ziel der Europäischen Union auf die Tagesordnung zu setzen und das Regieren in einer veränderten Europäischen Union neu zu konstituieren und zu legitimieren.

Konkret bedeutete dies zum einen, den Vorschlag von Dieter Grimm zu realisieren und die detaillierten Bestimmungen des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union in Gesetzesrecht umzuwandeln. Man müsste die Verträge auf ihren „verfassungsrechtlichen Kern“ beschränken. Dies hätte eine Politisierung und Dynamisierung der Entscheidungsprozesse zur Folge, weil nicht länger Gerichte und Verwaltungen, sondern demokratisch legitimierte Organe über politische Fragen entscheiden könnten.

Zum anderen wäre es sinnvoll, im Rahmen eines neuen Konventes auszuloten, ob Europa in Richtung einer föderalen Union mit parlamentarischer Grundordnung entwickelt werden soll. Das Ziel wären nicht die Vereinigten Staaten von Europa, sondern eine föderale Union. Es ginge darum, einen gemeinsamen Rahmen für politisches Handeln zu schaffen, damit die Europäische Union mehr ist als ein Netzwerk sich überlappender Politikgemeinschaften mit variabler Mitgliedschaft. Parlament und Rat als die beiden legislativen Kammern könnten zusammen mit einer dualen Exekutive aus Kommission und Europäischem Rat eine föderale Union bilden. Über die Rolle des Europäischen Rates in einer föderalen Union Europas mit einer dualen Exekutive müsste man nachdenken. Entscheidend ist der Gedanke, nicht einfach den nationalen Föderalismus zu kopieren, sondern zum Ausdruck zu bringen, dass die Interessen der Mitgliedstaaten in der föderalen Union Europas eine besondere Rolle spielen und sowohl in der Legislative (Rat) als auch in der Exekutive (Europäischer Rat) vertreten sein sollten.

Auf der Basis eines neu konstituierten Europa könnte Raum für die demokratische Auseinandersetzung über kulturelle, ökonomische und politische Differenz entstehen und zugleich der Desintegration der europäischen Institutionen Einhalt geboten werden. Für diese Auseinandersetzung ist ein „Europa der zwei Geschwindigkeiten“, das die Gruppen nach Merkmalen sortiert und den Unterschieden gerade ausweicht, nicht geeignet. In der Kombination der unterschiedlichen Zeitstrukturen der Öffentlichkeiten, der Parlamente, der Regierungen und der Gerichte liegt das Potential begründet, den gesellschaftlichen Wandel in Rückbesinnung auf die europäischen Werte der Gerechtigkeit und Solidarität politisch zu gestalten.

Rufen wir uns die eingangs zitierte Stelle aus Robert Musils Roman „Der Mann ohne Eigenschaften“ in Erinnerung: „Es kommt vor, wenn man nach längerer Zeit hinaussieht, daß sich die Landschaft geändert hat … Und eines Tages ist das stürmische Bedürfnis da: Aussteigen! Abspringen! Ein Heimweh nach Aufgehaltenwerden, Nichtsichentwickeln, Steckenbleiben …“

Ja, die politische Landschaft Europas hat sich gewaltig geändert. Aber aussteigen, abspringen? Steckenbleiben in einem aufgeteilten „Europa der zwei Geschwindigkeiten“ und das Ziel eines Europas der Differenz aufgeben?

Die Autorin: Prof. Dr. Christine Landfried ist Preisträgerin des Schader-Preises 2016. Die Politikwissenschaftlerin ist Inhaberin des Max-Weber-Lehrstuhls für Deutschland- und Europastudien an der Faculty of Arts and Science der New York Universitiy.