Entwicklungstendenzen und Perspektiven strukturschwacher ländlicher Regionen

Abgrenzung strukturschwacher ländlicher Räume

Auf der Grundlage eines Gruppierungsansatzes, der Aussagen über die Strukturstärke oder -schwäche einer Region ermöglicht, lassen sich fünf Typen ländlicher Kreise unterscheiden. Strukturschwache ländliche Kreise konzentrieren sich demnach vor allem auf periphere und potenzialschwache Regionen in den neuen Bundesländern. Auch wenn ländliche Räume vielfach mit den Merkmalen der Strukturschwäche und Problemen bei der Infrastrukturauslastung assoziiert werden, lassen sich dennoch ländliche strukturstarke Wachstumskreise und Kreise mit Wachstumsansätzen erkennen. Diese findet man unter anderem in Bayern, Schleswig-Holstein und Niedersachsen, aber auch rund um die Hauptstadt Berlin. Ländliche Räume verfügen demnach über sehr unterschiedliche Potenziale. Neben strukturstarken Regionen im ländlichen Raum gibt es auch viele ländliche Regionen, die in einem breiten Spektrum strukturelle Defizite aufweisen. (Dazu Abbildung „Typen ländlicher Kreise“ in der Bildergalerie)

Strukturen und Trends strukturschwacher ländlicher Regionen anhand ausgewählter Strukturindikatoren

Strukturschwache ländliche Regionen weisen in Bezug auf die Struktur- und Entwicklungsindikatoren Demografie, Wirtschaft und Soziales nahezu durchgängig ungünstige Extremwerte auf. Neben Rückgängen der Bevölkerungs- und Erwerbstätigenzahl weisen diese Regionen ebenfalls eine vergleichsweise hohe Arbeitslosenquote, eine geringere Arbeitsproduktivität sowie negative Binnenwanderungssaldi auf. Der Ausländeranteil liegt in den ländlichen Räumen unter dem Bundesdurchschnitt, insbesondere in den strukturschwachen ländlichen Regionen. Aufgrund ihrer Strukturschwäche verfügen letztere offensichtlich nur über ein begrenztes Integrationspotenzial.

Strukturschwache ländliche Regionen weisen oftmals Überlagerungen ungünstiger Bedingungen beziehungsweise Abhängigkeiten auf. So geht die Strukturschwäche einer Region vielfach mit einem Bevölkerungsrückgang einher. Auch die Angebote des öffentlichen Personennahverkehrs, die eine Erreichbarkeit umliegender Mittelzentren sichern, gehen mit einer sinkenden Bevölkerungs- und Siedlungsdichte zunehmend zurück. Hinzu kommen so genannte „Kostenremanenzeffekte“ in ländlichen Regionen, die beschreiben, dass die Bevölkerungszahl einer Region schneller zurückgeht als die Kosten, beispielsweise für die Aufrechterhaltung der Netzinfrastrukturen, gesenkt werden können (gestiegene Kosten pro Kopf durch geringere Anzahl an Nutzern).

In Hinblick auf wirtschaftsstrukturelle Veränderungen ist hervorzuheben, dass die Landwirtschaft auch im ländlichen Raum kontinuierlich an Bedeutung verliert. In den strukturschwachen ländlichen Regionen ist sie schon heute weniger bedeutsam für das Beschäftigungssystem als in den strukturstärkeren ländlichen Regionen.

Handlungserfordernisse zur Entwicklung strukturschwacher ländlicher Regionen

Im strukturschwachen ländlichen Raum bündeln sich vielfältige Herausforderungen. Diese sind aufgrund eines unzureichenden Bevölkerungspotenzials in einer Beeinträchtigung marktwirtschaftlicher Mechanismen (Wohnungsmarkt, Handwerk und Gewerbe), in Auslastungsproblemen bestehender Infrastrukturen (sozialer, medizinischer, kultureller, technischer, verkehrlicher, etc.) sowie in sinkenden kommunalen Einnahmen (Steuern, Gebühren, etc.) zu sehen. Auch zunehmende strukturelle Arbeitsmarktdefizite und Beeinträchtigungen der Standortqualität sowie eine Verschlechterung der Standortperspektiven können infolge einer verstärkten Abwanderung entstehen. Für die Landes- und Regionalplanung stellt vor allem die Gefährdung des Zentralen-Orte-Konzeptes, welches eine flächendeckende Versorgung der Bevölkerung gewährleistet, eine große Herausforderung dar. In den vergangen Jahren wurde eine Anpassung des Konzeptes an die veränderten Rahmenbedingungen speziell im ländlichen Raum gefordert. Bereits heute lässt sich in dünn besiedelten ländlichen Räumen mit Schrumpfungstendenzen eine Unterschreitung der Tragfähigkeitsgrenzen von  Infrastruktureinrichtungen und üblichen Mindeststandards der Infrastrukturversorgung in vielen Mittelbereichen¹  erkennen. Die heute bestehenden Versorgungsdefizite werden sich infolge absehbarer Bevölkerungsabnahmen weiter verstärken.

Die Handlungsmöglichkeiten in strukturschwachen ländlichen Regionen sind vielfach eingeschränkt, da das Bevölkerungspotenzial zurückgeht. Diese Entwicklung verstärkt sich durch altersstrukturelle Veränderungen, wie zum Beispiel die Erhöhung des Durchschnittalters in der Bevölkerung.  Darüber hinaus können unrentable (Infrastruktur-)Einrichtungen nicht einfach geschlossen werden, da dies zu Versorgungslücken beziehungsweise einem gänzlichen Wegfall von Angeboten führen kann.

Hieraus lassen sich nachfolgende Handlungserfordernisse für strukturschwache ländliche Regionen ableiten:

• Die Forderung und Förderung interkommunaler Kooperation beziehungsweise überörtlicher Zusammenarbeit zum Erhalt des erreichten Versorgungsniveaus. Hierbei geht es um vorausschauende Kommunalpolitik, welche durch Kooperationen mit Nachbarkommunen eine Aufrechterhaltung beziehungsweise Verbesserung der Versorgung für die Bürger anstrebt. 
• Ein forcierter Einsatz von e-Government-Lösungen zur Vereinfachung von Prozessen. 
• Bündelung von Ressourcen und Förderung von ressortübergreifendem Handeln, wodurch Synergieeffekte entstehen und Kapazitäten effektiv genutzt werden können. Dies setzt ein querschnittorientiertes Handeln voraus. 
• Die Erarbeitung integrierter Entwicklungskonzepte, welche Entwicklungsziele für eine Region definieren, Handlungsfelder festlegen und eine Strategie zur Realisierung (Projekte, Zeit- und Finanzierungsplan) beinhalten sowie die Überprüfung wichtiger Entscheidungen auf ihre Passfähigkeit. 
• Die Aktivierung bürgerschaftlichen Engagements zur Aufrechterhaltung des Gemeinwesens. 
• Eine Anpassung des Zentrale-Orte-Systems an die veränderten Rahmenbedingungen speziell im ländlichen Raum. 
• Die Einführung eines Demografiechecks für langfristige Entscheidungen und langfristige Investitionen. 
• Die Anpassung administrativer Grenzen (Gemeinde- und Kreisgebietsreformen). 
• Die Priorisierung flexibler, multi-funktionaler Lösungsansätze.

Grundsätzlich erfordern die Herausforderungen  eine angemessene Raumentwicklungspolitik in Deutschland. Um auch in Zukunft eine leistungsfähige Daseinsvorsorge zu sichern, muss sich diese mit zwei grundsätzlichen Fragestellungen auseinander setzen, die sich für strukturschwache ländliche Regionen stellen.  

1. Inwieweit lassen sich in den strukturschwachen ländlichen Regionen langfristig überhaupt noch gleichwertige Lebensbedingungen absichern?  
2. Darf oder muss man sich womöglich in strukturschwachen ländlichen Regionen auf die Absicherung von Mindeststandards der Daseinsvorsorge zurückziehen?

Eine Idee, um diesen Herausforderungen zu begegnen, ist das Konzept zur Differenzierung des Gemeindegebietes in Garantie- und Selbstverantwortungsräume (Prof. Jürgen Aring, Berlin 2010). Dies erfordert einen neuen Gesellschaftsvertrag, der auf räumliche Unterschiede mit differenzierten Regularien reagiert und so mehr lokale Selbstverantwortung ermöglicht. Wichtig ist ferner, dass sich die Qualitätsdiskussion nicht am Maßstab dicht besiedelter Räume orientiert und eine Diskussion um ein Gemeinwesen geführt wird, das im Alltag funktioniert.

In der Diskussion um die zukünftigen Herausforderungen zur Sicherung der Daseinsvorsorge in strukturschwachen ländlichen Regionen ist sich die Bundesregierung ihrer Verantwortung bewusst und hat die Sicherung der Daseinsvorsorge in ländlichen Regionen als besondere Aufgabe definiert. So wurden verschiedenen Initiativen wie die „Initiative Ländliche Infrastruktur“, welche eine neue Perspektive liefern soll, wie die Lebensqualität vor Ort gesichert und die Wirtschaftskraft gefördert werden kann, oder der Wettbewerb „Menschen und Erfolge“, indem das Engagement Einzelner präsentiert und gewürdigt wird, gestartet. Auch mit dem neuen Städtebauförderprogramm „Kleinere Städte und Gemeinden – überörtliche Zusammenarbeit und Netzwerke“ wird beabsichtigt, die Daseinsvorsorge in Klein- und Mittelstädten zu sichern und zu stärken, indem die nötige Infrastruktur für die kommunale Daseinsvorsorge arbeitsteilig zu organisieren ist. Durch die diversen Modellvorhaben zu unterschiedlichen Themenschwerpunkten wie „Infrastruktur und demographischer Wandel“, „Nachhaltige Siedlungsentwicklung“, „Demografischer Wandel – Zukunftsgestaltung der Daseinsvorsorge in ländlichen Regionen“ fördert das BMVBS (Stand 2012) darüber hinaus innovative Projekte zur Regionalentwicklung.

Abschließend bleibt festzuhalten, dass die Herausforderungen, die sich an strukturschwache ländliche Räume stellen, ein abgestimmtes und ressortübergreifendes Handeln aller Ebenen (EU, Bund, Länder) und Politikbereiche erfordert, um die begrenzten Potenziale effektiv zu nutzen.

Der Autor: Dr. Steffen Maretzke, Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR)