Zukunft der Finanzierung der Städte und ihrer zentralörtlichen Funktionen

Das System der kommunalen Finanzierung

Vortrag anlässlich der Konferenz „Zuhause in der Stadt“ am 17. und 18. Juni 2008 in Darmstadt

Aus ökonomischer Sicht muss Stadtentwicklung in erster Linie das Ziel haben, die Städte für den interlokalen sowie – im Interesse der gesamten Volkswirtschaft – für den internationalen Standortwettbewerb fit zu machen. Gelingt es einer Stadt nicht, ihre Position in diesem Wettbewerb zu halten oder nach Möglichkeit weiter zu verbessern, werden über kurz oder lang auch ihre eigenen Ressourcen erodieren, die für eine Gewährleistung der kommunalen Versorgungsleistungen erforderlich sind. Es kann dann zu einer Abwärtsspirale kommen. Aus diesem Zusammenhang folgt unter anderem, dass die Finanzierungsinstrumente der Städte neben der rein fiskalischen Funktion – also der Bereitstellung der jeweils erforderlichen Finanzmittel – auch eine gewisse Lenkungsfunktion haben und sich nach Möglichkeit positiv auf die wirtschaftliche Entwicklung der Städte auswirken sollten.

In der Realität finanzieren sich die Städte in Deutschland heute aus zwei Quellen:

• Die „originären“ Einnahmen der Städte stammen aus Steuern, Gebühren und Beiträgen, welche die privaten Haushalte und/oder die Unternehmen entrichten müssen. Die Grundlage hierfür bildet die Leistung der privaten Wirtschaft in einer Stadt.
• Als „ergänzende“ Einnahmen erhalten die Städte Mittel aus dem Kommunalen Finanzausgleich (KFA), der aus einem Teil der Gesamteinnahmen, der sogenannten „Finanzausgleichsmasse“, des jeweils zuständigen Bundeslandes gespeist wird. Der KFA besteht wiederum aus zwei Subsystemen, den Allgemeinen oder Laufenden Finanzzuweisungen - vielfach auch als „Schlüsselzuweisungen“ bezeichnet - sowie den Zweckgebundenen Finanzzuweisungen. Letztere beinhalten auch die Weiterleitung von Fördermitteln des Bundes über die Länderebene an die Städte und dienen in erster Linie zur Finanzierung von Investitionen; demgemäß ist vielfach auch von „Investitionszuweisungen“ die Rede. Während der KFA länderspezifisch geregelt ist, fallen die Bestimmungen über die „originären“ städtischen Einnahmen – soweit die Steuern betroffen sind – überwiegend in die Kompetenz der Bundesebene.

Gerade im Bereich der kommunalen Besteuerung ist ein ganz erheblicher Reformstau zu verzeichnen. Seit der Gemeindefinanzreform der Jahre 1969/70 hat es keine wesentlichen Veränderungen der Bundesregelungen über die kommunale Besteuerung mehr gegeben – und mit dem Status quo werden den Städten Chancen für eine günstige Zukunftsentwicklung teilweise verbaut, wie im Folgenden noch erläutert wird.

Welche Bedeutung hatten die einzelnen Einnahmearten für die Städte und Gemeinden in Deutschland im Jahr 2006? (Dazu die Tabelle „System der kommunalen Einnahmen“ zum Download) Zwei Tatbestände verdienen eine besondere Betonung: Erstens ist der Anteil der Grundsteuer an allen Einnahmen der Kommunen gering. Bei einem internationalen Vergleich zeigt sich, dass in vielen anderen Volkswirtschaften das Gewicht der Grundsteuer für die Städte deutlich höher als in Deutschland ist.¹ Zweitens liegt der Anteil der Finanzzuweisungen – die eigentlich nur eine „ergänzende“ Funktion haben sollen – mit fast 30 % im Westen und deutlich über 50 % im Osten sehr hoch.

Die Tabelle zeigt nicht, welche institutionellen Regelungen hinter den einzelnen Einnahmearten stehen. Hier ist vor allem auf die Anteile der Kommunen an der Einkommensteuer sowie an der Umsatzsteuer hinzuweisen; das Verfahren, nach dem diese Anteile den einzelnen Kommunen zukommen, weist starke Ähnlichkeiten mit den Regelungen des KFA auf. Bei einer kritischen Betrachtung könnte man zur Einschätzung gelangen, dass es sich bei diesen Anteilen eigentlich nicht um Steuern der Kommunen handelt, sondern um Zuweisungen im Rahmen eines „Zweiten KFA“ (der auf nationaler Ebene eingerichtet worden ist).

Nicht enthalten in der Tabelle sind die Gebühren, die über Nebenhaushalte der Kommunen abgewickelt werden, also insbesondere über die kommunalen Wirtschaftsunternehmen, zum Beispiel den Stadtwerken. Bei Einbeziehung dieser Einnahmen würde der Anteil der Gebühren an den kommunalen Gesamteinnahmen gegenüber den Angaben in der Tabelle noch deutlich ansteigen.

Anforderungen an das kommunale Einnahmesystem

Aus ökonomischer Sicht sollten die Einnahmen der Kommunen am besten nach dem Äquivalenzprinzip („Benefit Principle“) organisiert sein, d. h. der Nutzen, den private Haushalte oder private Firmen aus den Leistungsangeboten der Kommunen ziehen, sollte als Richtschnur für die Höhe der Abgaben der Privaten dienen. Diese „First Best“-Lösung kann in der Praxis kaum realisiert werden. Deshalb sind verschiedene Kriterien entwickelt worden, denen eine praktikable „Second Best“-Lösung für das städtische Finanzsystem so nahe wie möglich kommen sollte.² Insbesondere vier dieser Kriterien haben für die Beurteilung des heutigen kommunalen Einnahmesystems eine große Bedeutung:

• Die Gestaltung der kommunalen Einnahmen sollte nach Möglichkeit für die privaten Firmen und die privaten Haushalte, aber auch für die kommunalen Entscheidungsträger allgemeine Anreize für eine positive wirtschaftliche Entwicklung der Städte setzen. 
• Soweit die Finanzmittel der Städte via Besteuerung zustande kommen, sollten die Steuern für die Steuerzahler fühlbar sein, d. h. sie sollten merken, dass sie für die kommunalen Leistungen auch etwas zahlen müssen. Dies hat den Vorteil, dass die privaten Haushalte und die privaten Unternehmen einen Anreiz erhalten, nach der Verwendung ihrer Mittel zu fragen und einen ineffizienten Einsatz zu bestrafen. 
• Insgesamt sollte das Finanzsystem der Städte ein hohes Maß an Transparenz aufweisen. Hierdurch sinken die Kontrollkosten für die lokalen Politiker und für die privaten Haushalte (als die eigentlichen „Prinzipale“ der Kommunen). Ebenso werden hierdurch die sogenannten Fiskalillusionen vermindert, die dann entstehen, wenn in der Bevölkerung der Eindruck vorherrscht, man könnte die Finanzierung auf Kosten anderer staatlicher Ebenen regeln und brauchte sich nicht um die Herkunft der Mittel zu kümmern. 
• Schließlich sollte das Finanzsystem dazu in der Lage sein, die Städte bei der Bewältigung der Herausforderungen zu unterstützen, die aufgrund aktueller und erwarteter Veränderungen von Rahmendaten auf sie zukommen. In Anbetracht des demographischen Wandels gehört zu diesen Herausforderungen nicht zuletzt die Notwendigkeit, das jeweils örtlich verfügbare Humankapital so effizient wie nur möglich zu nutzen. Weiterhin bedingt die Globalisierungstendenz, dass die sogenannte Kreative Klasse und die in einer Stadt jeweils vorhandenen Wissenschaftseinrichtungen optimal gefördert und für die wirtschaftliche Entwicklung genutzt werden können. Ebenso folgt aus der Globalisierungstendenz, dass Kooperationen zwischen Städten immer wichtiger werden, weil gerade in Deutschland – aufgrund des polyzentrischen Städtesystems – nur durch eine Spezialisierung der einzelnen Städte jeweils „Exzellenz“ erreicht werden kann.

Ansatzpunkte für eine Reform der Kommunalfinanzen

Vor dem Hintergrund der vier genannten Kriterien zeigen sich diverse Schwächen des heutigen Einnahmesystems der Städte.

Hinsichtlich des kommunalen Einkommensteueranteils wurde bereits oben darauf verwiesen, dass dieser – ebenso wie der vom Volumen her deutlich weniger bedeutsame Anteil der Städte an der Umsatzsteuer – eigentlich eher den Charakter einer Finanzzuweisung hat. Auch wenn das lokale Aufkommen der Einkommensteuer für die Bemessung dieser Zuweisung eine Rolle spielt, haben die privaten Haushalte und die privaten Firmen keinerlei Überblick über den Beitrag, den sie via Einkommensteuerzahlung indirekt auch an die jeweilige Stadtverwaltung leisten müssen. Es liegt auf der Hand, dass damit den zuvor erläuterten Kriterien nicht entsprochen werden kann. Als Reformmaßnahme wird vielfach gefordert, einen kommunalen Hebesatz für die Einkommensteuer einzuführen; dies ist allerdings wiederum mit diversen Problemen und ggf. auch Nachteilen verbunden.³ Es wäre aber bereits viel erreicht (und wäre ohne weiteres zu realisieren), wenn jedem Steuerzahler bei seiner jeweiligen Steuerabrechnung der konkrete Betrag ausgewiesen werden würde, den er (indirekt) an seine Kommune gezahlt hat.

Eine weitere institutionelle Regelung bei der heutigen Berechnung des kommunalen Einkommensteueranteils betrifft die sogenannte Plafondierung des lokalen Einkommens, das für die Bemessung der kommunalen Anteile an der Einkommensteuer herangezogen wird. Das heißt es gibt eine „Kappungsgrenze“, bis zu welcher das Einkommen der privaten Haushalte eine entsprechende Berücksichtigung findet. Durch diese Regelung sind die Finanzkraftunterschiede zwischen den Kommunen geringer, als wenn das gesamte Einkommen für die Anteilsbemessung dienen würde. Wenn in einer Stadt mehr „Besserverdienende“ (mit einem Einkommen oberhalb der „Kappungsgrenze“) als in anderen Städten leben, hat dies keinen Einfluss auf die Höhe des ihr zufließenden Einkommensteueranteils. Der Nachteil dieser Regelung besteht allerdings darin, dass sie dazu führt, das Interesse der kommunalen Politiker an den „Besserverdienenden“ zu reduzieren. Da zu den „Besserverdiendenden“ auch Teile der „Kreativen Klasse“ (nämlich die Unternehmer sowie die Führungskräfte der Wirtschaft und die Wissenschaftler) gehören, kann sich diese Gestaltung des Anreizsystems negativ auf die Zukunftsentwicklung der Städte auswirken.

Oben wurde bereits auf die – im internationalen Vergleich – heutige geringe Bedeutung der Grundsteuer für die städtischen Finanzen eingegangen. Hierbei spielen unter anderem zwei Faktoren eine Rolle. Die Bewertung des Grundvermögens für die Bemessung der Grundsteuer orientiert sich nicht an den aktuellen Verkehrswerten. Und die Steuersätze (die von den Städten mit sogenannten Hebesätzen variiert werden können) sind vergleichsweise niedrig; beide Faktoren sind miteinander verwoben. Käme es zu Veränderungen bei der Bewertung des Grundvermögens und bei der Höhe der Steuersätze, so hätte dies verschiedene Vorteile:

• Vielfach (nicht zuletzt im Rahmen des Stadtumbaus Ost) wird beklagt, die Kommunen würden die Interessen der städtischen Wohnungsfirmen höher als jene der privaten Wohnungseigentümer gewichten. Es liegt auf der Hand, dass die finanzielle Verantwortung der Städte für ihre Wohnungsfirmen (sowie ggf. die Möglichkeit, an deren Gewinnen zu partizipieren) ein hohes Interesse der Kommunen am städtischen Wohnungseigentum bewirkt. Durch eine höhere Bedeutung der Grundsteuer würde das Interesse der lokalen Politik an den privaten Immobilieneigentümern zunehmen.
• Die Grundsteuer wirkt wie eine Sollertragsteuer. Wenn ein Grundstück keine Erträge abwirft, muss gleichwohl die Grundsteuer gezahlt werden. Demgemäß haben die Grundeigentümer einen Anreiz, ihr Grundvermögen ökonomisch zu nutzen. Eine realistische Bewertung der Immobilien und höhere Steuersätze könnten diesen Anreiz weiter erhöhen und damit zur Mobilisierung des Grundvermögens und zur Reduzierung von „Brownfields“ in den Städten beitragen.
• Durch Veränderungen im System der Grundsteuer könnte sich auch ein anreizkompatibles Instrument für die Finanzierung von Business Improvement Districts (BIDs) sowie Housing Improvement Districts (HIDs) ergeben. So wäre es möglich, einen Teil des Grundsteueraufkommens, das aufgrund der Immobilien innerhalb eines solchen Quartiers zustande kommt, nicht dem allgemeinen städtischen Budget zuzuführen, sondern in einen Sonderfonds zu leiten, aus dem heraus Mittel für die Quartiersentwicklung zur Verfügung gestellt werden.

Die Gewerbesteuer ist bis heute – wie die Tabelle „System der kommunalen Einnahmen“ (zum Download) zeigt – von ihrem Aufkommen her die wichtigste städtische Steuer. Sie ist allerdings auch eine besonders umstrittene Steuer. Auf die diversen Vorschläge zu ihrer Reform kann hier nicht eingegangen werden.⁴ Ähnlich wie im Bereich des kommunalen Einkommensteueranteils wäre es wenig realistisch, wenn man kurzfristig auf umfassende Veränderungen hoffen würde. Ein kleiner Schritt könnte allerdings darin bestehen, auch die (para-)staatlichen Einrichtungen in die Gewerbesteuerpflicht einzubeziehen; dies könnte konkret in der Form einer Wertschöpfungsabgabe erfolgen.⁵

Auf diese Weise würde das Interesse der kommunalen Entscheidungsträger an staatlichen Einrichtungen ebenso wie das Interesse dieser Einrichtungen an der kommunalen Politik (und der effizienten Verwendung der gezahlten Abgaben) erhöht werden. Damit könnte zum Beispiel die Einbeziehung von Wissenschaftseinrichtungen in kommunale Entwicklungskonzeptionen begünstigt und somit einem wichtigen Faktor des interlokalen Wettbewerbs verstärkt Rechnung getragen werden.

Hinsichtlich des Kommunalen Finanzausgleichs würde sich aus den bislang beschriebenen Veränderungen (Ausbau der kommunalen Besteuerung) zunächst eine Absenkung des Gesamtvolumens der Zuweisungen ergeben. Soweit diese Absenkung primär bei den Zweckgebundenen Finanzzuweisungen zur Geltung kommt, wird der Anreiz der kommunalen Entscheidungsträger zum Lobbying bei Bund und Ländern zugunsten von Finanzmitteln gesenkt (und der Anreiz, sich um die wirtschaftliche Entwicklung zu kümmern, erhöht).

Soweit auch zukünftig weiterhin zweckgebundene Finanzzuweisungen an die Kommunen gezahlt werden, stellt sich in Anbetracht der allgemeinen Erosion der Bevölkerung die Frage, ob bei der Vergabe der Zuweisungen stärker als bisher die wirtschaftlichen (und demographischen) Zukunftsussichten einer Kommune Berücksichtigung finden sollten. So ist zum Beispiel vom IWH vorgeschlagen worden, die Aufwertungsmittel im Rahmen des Programms Stadtumbau Ost vor allem auf jene Städte zu konzentrieren, bei denen die Aufwertung zu einer positiven Bevölkerungsentwicklung beitragen kann (dies sind die Städte mit starker Suburbanisierung und einem hohen Pendlerüberschuss).⁶ Da die Kooperation zwischen benachbarten Städten einen immer höheren Stellenwert erhält, aber zumeist an den Egoismen der lokalen Akteure scheitert, könnten Bund und Länder durch eine Bindung zweckgeundener Zuweisungen an die Realisierung von Kooperationsvorhaben (mit echter Arbeitsteilung und Spezialisierung) zwischen benachbarten Kommunen zu einer Verbesserung der lokalen Wettbewerbsfähigkeit beitragen.

Der teilweise geforderte bzw. auch bereits realisierte „demographische Faktor“ im KFA, mit dem etwaigen Kostenremanenzen infolge einer rückläufigen Zahl von Einwohnern auf der kommunalen Ebene begegnet werden soll, ist problematisch. Durch die Alimentation von Einwohnerverlusten werden die lokalen Strukturen tendenziell weiter verhärtet und Anpassungsprozesse verzögert.

Schließlich bleibt auf die Gebührenfinanzierung einzugehen. Hier handelt es sich um Abgaben, die dem Äquivalenzprinzip (Orientierung der Finanzierungsbeiträge am Nutzen, der den privaten Haushalten und Firmen aufgrund kommunaler Leistungen entsteht) recht nahe kommen. Allerdings sind vor allem im Bereich der – zumeist über kommunale Unternehmen organisierten – technischen Infrastruktur einige Abweichungen vom Äquivalenzprinzip zu beobachten, die sich ungünstig auf die Stadtentwicklung auswirken. Innerhalb der Gebührenhaushalte sind nämlich räumliche wie sachliche Quersubventionierungen üblich. In räumlicher Hinsicht sind in den meisten Städten die Gebühren für Ver- und Entsorgungsleistungen nicht an den tatsächlichen Kosten orientiert, die aufgrund der Lage einzelner Stadtteile oder Quartiere entstehen. So kommt es zu einer Subventionierung der dünner besiedelten suburbanen Siedlungen durch die kompakt bebauten innerstädtischen Lagen – dies fördert die weitere Suburbanisierung und verhindert das Ideal einer „kompakten Stadt“. In sachlicher Hinsicht ist insbesondere die Subventionierung des ÖPNV durch die Gewinne aus anderen kommunalen Gebührenhaushalten anzuführen. Auch dies fördert tendenziell die Suburbanisierung, weil der ÖPNV – und damit das Pendeln – vergünstigt wird.

Bei zusammenfassender Betrachtung zeigt sich, dass eine nachhaltige Reform der Kommunalfinanzen dazu beitragen könnte, die Städte für die Bewältigung ihrer Zukunftsaufgaben fit zu machen. Während diverse heutige Programme zugunsten der Städte eher an Symptomen kurieren, könnte mit entsprechenden Maßnahmen an den Wurzeln von gegebenen Problemen angesetzt werden. Ob eine entsprechende Reform der kommunalen Finanzen im politischen Raum Chancen hat, muss die Zukunft zeigen. Immerhin spricht vieles dafür, dass die Probleme der Städte dringlicher und die staatlichen Finanzmittel knapp bleiben werden; hierdurch könnte sich in absehbarer Zeit ein „Zeitfenster“ für institutionelle Neuerungen im Bereich der Kommunalfinanzen öffnen.

Der Autor: Prof. Dr. Martin T.W. Rosenfeld ist Diplom-Volkswirt. Er leitet das Forschungsfeld Stadtökonomik am Institut für Wirtschaftsforschung Halle (IWH).